特种设备安全与节能事业发展“十五五”规划 (征求意见稿)

（征求意见稿） 特种设备1是落实总体国家安全观的重要支撑，是装备制造业的重要组成部分，是工业生产和人民群众生活必不可少的基础设施，是衡量国家经济社会发展水平的重要标志。为全面做好“十五五”时期全国特种设备安全与节能工作，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划》《“十五五”市场监管高质量发展规划》，制定本规划。 一、现状与形势 （一）“十四五”时期工作成效和进展 “十四五”期间，特种设备安全与节能事业持续健康有序推进，统筹发展和安全各项工作成效显著。 安全形势总体平稳。特种设备总量快速增长，“十四五”末达2448.27万台（不含压力管道、气瓶），较“十三五”末增长约40%，年均增速超过8%，我国成为世界特种设备第一生产大国和使用大国。在设备总量持续增长的情况下，全国特种设备安全状况保持总体平稳，万台设备死亡率从“十 三五”末的0.09下降至“十四五”末的0.06，未发生重特大事故。圆满完成党的二十大、庆祝中国共产党成立100周年、北京冬奥会和冬残奥会、杭州亚运会等重大活动特种设备安全保障任务。 节能减排有效实施。《锅炉绿色低碳高质量发展行动方案》正式出台，锅炉能效标识制度全面实施，全国淘汰低效落后锅炉20余万台，锅炉平均运行效率提升超过10个百分点，年节约标准煤约4000万吨，锅炉大气污染物排放总量实现大幅下降。燃煤工业锅炉节能降碳成果列入国务院新闻办公室《碳达峰碳中和的中国行动》白皮书。 产业科技迅猛发展。特种设备产业集群化发展步伐加快，起重机械产业集聚度达到全国市场份额70%以上。特种设备出口保持增长趋势，电梯、起重机械、叉车、游乐设施等国际市场份额稳步提升，助力“一带一路”建设成效明显。国际标准化工作取得重要突破，我国作为秘书处的国际锅炉和压力容器技术委员会实现永久激活。高端装备研发制造能力显著提升，世界首台650℃高效超超临界燃煤发电锅炉开工建设，氢能IV型储氢瓶制造技术取得突破，管道机器人等2项成果入选国家文物局《见证新时代》标志性实物。 科学监管全面推进。特种设备生产单位、使用单位落实主体责任“两个规定”正式出台，特种设备安全“三书一函”制度建立实施，企业主体责任、属地监管责任、行业管理责任得到有效压实。《特种设备使用管理规则》等多项安全技 术规范发布实施，特种设备标准协调机制建立健全，《特种设备重大事故隐患判定准则》等一批强制性国家标准完成制修订。特种设备信用监管试点稳步推进，缺陷特种设备召回管理规则制定出台，沙盒监管制度开始试行。特种设备安全监管平台、全国特种设备公示信息查询平台建设取得进展，电梯、气瓶质量安全追溯平台建成运行，气瓶质量安全追溯平台覆盖率达98.8%。 （二）面临的形势和挑战 “十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，发展环境面临深刻复杂变化。特种设备安全与节能工作迎来机遇和挑战并存、风险和压力叠加的形势。 从设备层面看，呈现“一大一小”“一新一旧”风险，设备总量庞大，总体风险不断积累；产业集中度较低、生产企业“小、散、弱”突出，中小型使用单位占比大，事故隐患偏多；新材料新技术新工艺持续涌现，大型化高参数高危险性特种设备不断增加，单台设备安全风险增大；高龄老旧设备不断增多，部分石化企业超期服役特种设备接近50%，15年以上老旧电梯超110万台，潜在风险隐患积聚。从人为因素层面看，部分生产单位过度追求降本增效，低价低质竞争加剧，部分使用单位安全管理制度执行不严、维护保养不到位、应急处置能力不足，作业人员违章操作、违章指挥导致的事故占比高，“人的不安全行为”已成为事故致因的突 出短板。从监管层面看，部分地区监察人员专业背景不足、骨干力量流失等问题较为突出，部分检验机构公益属性弱化，检验机构基础设施条件相对薄弱，公众对特种设备事故容忍度较低，网络舆情易发，对提升治理效能提出更高要求。 当前，新一轮科技革命和产业变革加速突破，数智化技术加速迭代，生产、消费和社会治理都将会呈现颠覆性新貌。“十五五”时期，特种设备安全与节能事业迫切需要积极求变，主动作为，续写“保安全、促发展”的新篇章。 二、总体要求 （一）指导思想 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于市场监管和安全生产重要论述，坚定不移贯彻总体国家安全观，坚持统筹发展和安全，树牢安全发展理念，围绕市场监管工作总思路，健全特种设备安全监管体系，创新安全治理模式方法，持续提升安全监管质效，加快发展特种设备新质生产力，推动绿色低碳转型和质量效益提升，以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动，为建设更高水平平安中国、推动经济社会高质量发展提供坚实保障。 （二）工作原则 坚持人民至上、生命至上。以人为本，以保障人民群众生命财产安全为根本，在安全中谋发展和改善民生，不断增 强人民群众的获得感幸福感安全感。安全第一，强化底线思维和红线意识，以时时放心不下的责任感，始终保持如履薄冰的高度警觉，牢牢守住特种设备安全底线。 坚持源头治理、预防为主。关口前移，推动特种设备安全治理模式向事前预防转型，从源头上防范化解重大安全风险。完善特种设备安全法治体系、战略体系、政策体系、风险防控体系。健全风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制，优化与风险程度相适配的分级分类监管措施，防患于未然。 坚持系统思维、综合治理。推行特种设备完整性管理模式，加强特种设备全生命周期监管，推动安全治理由单一环节向事前事中事后全链条延伸。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”要求，健全安全责任体系，压实各方责任，强化协同联动，推动实现特种设备安全共建共治共享。 坚持质量为先、创新发展。在发展中固安全，加速推进特种设备产业提质升级，大力提升特种设备本质安全水平。在安全中谋发展，加大特种设备质量、安全与节能科技攻关，大力培育特种设备新质生产力，加快培育新动能，推动特种设备向高端化、智能化、绿色化、融合化发展。 （三）主要目标 到2030年，特种设备安全治理体系更加完善，安全治 理能力和水平不断提高，监管制度和运行机制更加健全成熟，安全监管质效全面提升，特种设备支撑经济社会发展和便利人民群众生活更加安全、更加优质、更加绿色。 ——重大风险隐患防范更加有效。特种设备安全风险防控体系更加完善，风险识别、监测预警和应急处置能力全面提升，职业安全风险管理水平显著增强，重大风险隐患得到有效管控。特种设备重特大事故和重大社会影响事件有效遏制，万台特种设备死亡率稳中有降，控制在0.06以下，特种设备安全状况总体平稳可控，人民群众对特种设备安全满意度明显提升。 ——服务高质量发展取得更大进展。特种设备绿色低碳发展模式更可持续，节能环保水平显著提高，锅炉等高耗能设备绿色低碳转型取得实质性进展，工业锅炉产品热效率较“十四五”末提高3个百分点，平均运行热效率进一步提高，服务实现碳达峰目标的成效更加凸显。特种设备新质生产力发展加速推进，特种设备现代化产业体系基本完备，特种设备数量年均增长率6%以上，产业集聚升级成效凸显，关键核心技术自主研发能力持续增强，高端特种设备国产化程度明显提升，出口保持增长趋势，推动更多特种设备产品、工程、服务、标准、技术“走出去”。特种设备在服务国家重大战略和现代化产业体系建设中发挥更加积极作用。 ——安全监管治理水平显著提升。特种设备监管制度体 系更加完善，监管理念、方法手段、技术能力不断优化提升，法治体系更加完备，信用、智慧监管赋能全链条监管更加科学成熟，全生命周期的穿透式、非现场监管大幅增强，多元共治格局合力日益强大。特种设备安全监管能力基础更加稳固，基层能力建设有效加强，监管履职和素质能力持续提升，数智化技术支撑能力显著提高，安全监察队伍稳定发展，专业化职业化水平与安全监管要求更加匹配，新时代“四特”精神文化理念更加深入人心。 三、主要任务 （一）压实安全主体责任，坚决守牢安全底线 完善以风险管理为核心的监管机制，推动企业健全安全责任体系，落实安全主体责任，强化风险防控能力，提升本质安全水平，坚决遏制重特大事故，着力预防和减少一般和较大特种设备事故。 提升本质安全水平。推进特种设备生产单位加强质量安全管理，从源头把好特种设备本质安全关。强化压力容器、压力管道等承压设备的设计选材综合评估，根据材料力学、耐腐蚀、成形等性能，综合考虑预期使用年限、极端苛刻工况等因素，科学合理优化选材。推动起重机械、叉车等机电设备的整机结构优化，开展基于安全和可靠性的设计，增强风险评估、智能诊断、自动联锁、紧急停车等功能系统开发应用。推动特种设备制造工艺现代化升级改造，大力推行自 动化、标准化先进生产工艺，推广优质、高可靠性产品，深入整治低质低价等“内卷式”竞争，从源头减少、消除“先天”缺陷，坚决守牢本质安全底线。 加强经营环节安全管理。推动特种设备经营单位建立产品质量审核制度和安全承诺制度，确保所售（租）特种设备均具有合法合规的生产许可资质、监督检验证书、随机质量文件等资料。规范销售、网售等各类渠道经营行为，建立各流程环节信息追溯衔接机制，做到“来源可查、去向可知、问题可溯、责任可究”，严厉打击无证销售或销售假冒伪劣特种设备等不法行为。加强对租用、二手转让特种设备的监管，督促相关单位及时组织开展安全检验，依法办理使用登记或者登记变更手续，确保租用、转让过程安全责任不悬空、不断档。 提升运维管理水平。主动防控“物的不安全状态”，紧盯油气化工等重点领域、人员密集等重点场所、压力容器等重点设备和动火作业等重要环节，加强设备安装、改造、修理方案研究论证和过程质量管理，鼓励推行基于风险管控的预防性维护保养，运用非现场巡检等“技防”手段，实现对设备运行状态的实时监控、风险预警与隐患消除。注重消除“人的不安全行为”，重点强化起重机械、叉车等作业人员管理，严把作业人员考核关口，深化“安康杯”竞赛活动，开展作业人员技能大比武，提高职工安全意识，增强设备检查、故障排查、问题处置、维护保养等专业操作技能。推行 在特种设备使用单位设立安全代表制度，调动一线员工主观能动性，及时发现和消除特种设备安全隐患，提升“人防”能力水平。 强化风险管控治理。推动特种设备生产、使用单位落实安全主体责任，配齐配强安全总监、安全员，督促通过“日管控、周排查、月调度”和完整性管理等方式，主动开展风险辨识与评估，积极加强自行检查和隐患排查，根据风险等级采取差异化管控措施。持续开展安全隐患专项治理固堤工程，聚焦涉旅特种设备、化工企业压力容器和压力管道等高风险设备，紧盯管理薄弱、风险防控能力不足的中小企业，深入推进隐患排查整治专项行动。持续加强现场监督执法检查，严查各类违法行为，依法开展特种设备事故调查，对相关单位和人员严肃追责问责，始终保持安全治理高压态势，确保风险可防可控。 （二）发展新质生产力，实现质量和安全良性互动 坚持监管与服务并重、发展和安全并举，主动谋划打造特种设备新质生产力，推动特种设备领域技术能力和产业升级，推动特种设备“走出去”，服务国家发展大局。 深化绿色低碳高质量发展。围绕碳达峰碳中和目标，推进锅炉绿色低碳高质量发展行动。深化锅炉能效定期测试改革，建立科学的能效评估体系。推广绿色低碳锅炉应用，加快燃煤锅炉清洁化改造，推动存量燃煤电站锅炉节能降碳和灵活性改造。推进涉氢特种设备产品研发及相关安全监管技术研究，建立涉氢特种设备安全技术标准体系，完善氢能产业链特种设备法规标准建设，助力氢能产业安全有序发展。推动特种设备能效管理与碳排放管理深度融合，引导企业绿色可持续发展。 加快科技创新突破。突出国家战略需求，支持组建质量安全创新联合体，建立需求牵引、多元投入、协同攻关、激励闭环的创新发展保障机制，聚焦制约特种设备质量安全的重大技术问题，集中优势科研力量加强关键核心技术攻关。聚焦保障产业链供应链安全，攻克极端工况材料国产化制备技术、高温传感器、高可靠性阀门、超高压阀门密封组件等核心部件“卡脖子”问题。聚焦服务新兴产业发展，推动突破新能源与绿色低碳相关特种设