“十五五”时期高水平对外开放：国有资本运营公司在全球化布局中的作用与路径研究

公用一部|文广垠2026年1月28日 摘要：党的二十届四中全会开启了中国“高水平对外开放”的新征程，标志着开放范式将稳步从要素流动型向规则、规制、管理、标准等“制度型开放”深度推进。在此背景下，国有资本运营公司凭借“管资本”的体制优势，成为衔接国家战略与全球高标准市场规则的关键接口。本文立足“十五五”规划前瞻视角，系统分析国有资本运营公司在适配“制度型开放”中的优势及在全球化布局中所承担的战略职能，并为国有资本运营公司如何精准高效服务高水平对外开放提供参考路径。 一、“十五五”时期高水平对外开放的战略内涵 “十五五”时期，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，扩大高水平对外开放具有重大意义。但中国对外开放面临的外部环境与内部条件均面临深刻复杂变化，不确定、难预料因素增多。在此背景下，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”作了专章部署，明确要稳步扩大制度型开放。这一战略部署的推进，呈现出四大新特征，直接作用于国有资本运营公司的行动逻辑。 战略定位：从“局部领跑”转向“系统引领”。“十四五”时期，我国高水平对外开放不断扩大，已在数字化交付、跨境电商进出口等部分领域形成先发优势。《建议》强调，坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求。“十五五”时期应积极扩大自主开放，维持原有领跑领域的优势，并推进领跑更多的开放，形成系统引领，以开放促改革促发展。国有资本运营公司作为国家战略资本的执行者，需进一步发挥以我为主的战略主动性，在前瞻性战略性产业的全球布局中发挥“先手棋”作用，积极寻求机会、更加主动配置资源。 开放纵深：从“边境上”向“边境后”的制度型对接。“制度型开放”是高水平开放的核心。《建议》指出要落实好准入又准营，这意味着需从关税、准入等“边境上”措施，深入到国内规制、管理、标准等“边境后”环节；应积极主动对接国际高标准经贸规则，营造透明稳定可预期的制度环境。这赋予国有资本运营公司制度对接压力测试者的新使命。国有资本运营公司在全球化运作中，不仅要实现国有资本保值增值，更要在公司治理、竞争中性、知识产权保护等方面率先与国际高标准接轨。通过资本纽带，成为将中国产业标准与国际规则实现“软联通”的转换器。 结构升级：聚焦“服务与数字”的新质赛道。适应全球经济结构调整，《建议》明确要求“更加注重服务业开放”和“创新发展数字贸易”。开放的重心从传统的货物贸易、制造业引资，向数据跨境流动、金融科技、高端咨询等生产性服务业深度转移，这正是培育新质生产力的关键土壤。意味着国有资本运营公司的投资图谱必须换道超车。其全球布局的重心应从传统的能源矿产、基建工程，向数字基础设施、跨境数据服务平台、高端服务业等“轻资产、高技术、强连接”领域倾斜，利用资本力量助力国家在新质赛道版图中抢占关键生态位。 价值导向：展现“命运与共”的大国担当。高水平对外开放强调“合作共赢”，旨在通过维护多元稳定的国际经济格局，推动全球经济治理变革。《建议》提出在高质量共建一带一路中，深化基础设施“硬联通”、 注重规则标准“软联通”、同共建国家人民“心联通”，展现大国担当。这要求国有资本运营公司成为负责任资本的全球代言人。在海外运营中，不能仅算经济账，更要算政治账和长远账。通过设立联合基金、推行高标准的ESG（环境、社会和治理）投资策略等，国有资本运营公司应成为连接中国发展机遇与全球利益共享的桥梁，提升中国资本在全球市场的亲和力与感召力。 二、适配“制度型开放”：国有资本运营公司的机制优势 在从“边境上”向“边境后”纵深推进的过程中，国有资本运营公司作为连接国家战略与市场规则的特殊主体，在“十五五”时期高水平对外开放中，具备传统产业集团所不具备的制度弹性。 构建防火墙机制，以竞争中性破解身份壁垒。国有资本运营公司通过“财务投资人”的身份定位，构建起有效的防火墙机制。不同于直接控股、经营实体的传统模式，国有资本运营公司侧重于持少数股权且不谋求直接经营权，这一策略在程序上精准对标了国际通行的“竞争中性”原则。通过将国有资本所有制属性与微观市场经营行为适度隔离，国有资本运营公司不直接干预被投企业的日常经营，而是通过派出董事、行使股东权利参与治理。这种出资管理人的模式利用商业化语言与国际资本开展对话，能够显著降低境外投资中的非经济因素干扰，消解所有制偏见。它向国际市场清晰地传递了商业逻辑优先的信号，有助于降低所有制歧视风险，为中国资本争取公平的准入待遇。 打造转换器机制，以资本形态转换提升战略弹性。国有资本运营公司发挥着关键的“转换器”职能，能够将国家的宏观战略意图高效转化为灵敏的市场投资行为。依托多元化的金融工具箱与股权运作能力，国有资本运营公司能够将沉淀在传统领域或特定环节的静态存量资本，转化为具备高度流动性的动态增量资本。这种机制赋予了国有资本在全球化布局中更强的配置灵活性，使其能够根据国家关于产业链补链、强链的动态需求，在关键技术与新兴赛道间实现资本的精准进退与组合优化。这不仅提升了资本在复杂国际环境下的资源调配效率，更确保了国有资本始终在市场逻辑下服务于国家战略，实现了战略使命与保值增值目标的深度耦合。 三、国有资本运营在全球化布局中的核心职能 基于上述机制优势，在“十五五”服务高水平对外开放中，国有资本运营公司不应局限于经济方面的保值增值，而应承担起三大战略职能。 3.1职能一：对接全球创新资源，培育壮大新质生产力 面对新一轮科技革命和产业变革，高水平对外开放的首要任务是“以开放促创新”。国有资本运营公司应利用其资本触角，在全球创新高地主动布局，服务国家加快发展新质生产力的战略需求。 强化前沿技术的战略发现功能。区别于产业集团侧重于成熟技术的引进，国有资本运营公司应发挥市场化投资的敏锐性，深入嵌入全球创新网络。通过在海外科创中心设立研发引导基金或创业投资基金，在人工智能、量子计算、生物制造等领域尚未产业化的早期阶段进行布局。这种布局旨在通过资本纽带保持对全球科技前沿的实时跟踪，确保国家在关键技术路径上不掉队，维持战略同步。 构建“外投内引”的产业转化链条。国有资本运营公司应发挥跨境资本运作优势，促进海外创新要素与国内产业场景的高效对接。通过“海外参股、国内落地”的模式，将境外优质的创新成果引入国内，与我国庞大的市场容量和完备的产业链体系相结合。这不仅能够实现国有资产的保值增值，更重要的是能通过资本的纽带作用，引导全球高端技术、人才、数据等生产要素向国内流动，为国内传统产业升级和新兴产业培育提供持续的技术支持。 3.2职能二：维护产业链供应链安全，增强国民经济发展韧性 在逆全球化思潮抬头、地缘政治博弈加剧的背景下，开放的前提是安全。《建议》明确指出，要“引导产业链供应链合理有序跨境布局”。国有资本运营公司需利用其资本的隐蔽性和灵活性，在维护国家经济安全中发挥特殊作用。 强化关键资源的战略储备与配置能力。针对制约国内产业发展的能源资源、稀有金属等上游关键环节，国有资本运营公司应立足长远安全边界，通过市场化手段参与全球资源配置。通过参股国际资源企业、建立长期包销协议等方式，构建多元化、可控的全球资源供应体系，有效对冲国际大宗商品价格波动对国内实体经济的影响，保障产业链底座稳固。 实施产业链关键环节的精准补链。聚焦国内产业链的短板和断点，国有资本运营公司应发挥“耐心资本”优势，在全球范围内遴选具备关键核心技术或独特生产能力的重点企业进行战略性财务投资。这种投资不以获得控制权为首要目标，旨在建立紧密的利益共同体，确保在极端情况下关键零部件和技术的持续供应，为国内产业链提供有效的风险缓冲与战略备份。 3.3职能三：深度参与全球经济治理，推动制度型规则对接 高水平对外开放要求“更加注重共同开放”，并强调“同共建国家人民‘心联通’”。国有资本运营公司作为“负责任的资本”，应成为中国参与全球经济治理、提升国际软实力的重要载体。 践行国际领先的ESG与合规管理体系。在海外运营中，国有资本运营公司应主动将环境、社会和治理（ESG）标准全面融入投资管理全生命周期。通过推动被投企业绿色转型、履行社会责任，向国际市场展现中国资本规范、透明、负责任的专业形象。这种以商业化语言进行的“价值互认”，是消除所有制偏见、降低跨境投资障碍的有效路径。 搭建多边协作的规则对接平台。在高质量共建“一带一路”过程中，国有资本运营公司不应仅作为资金提供方，更应成为标准的推广者。通过与国际多边金融机构开展联合投资，主动对接国际高标准的投融资准则和项目管理规范。在深化基础设施“硬联通”的同时，推动中国在绿色金融、数字贸易等新兴领域的标准走向国际，提升我国在全球经济治理体系中的规则贡献度和话语权。 四、国有资本运营公司服务高水平对外开放的实践路径 4.1路径一：深化“基金+产业”双轮驱动，构建新质生产力全球引力场 面对科技竞争格局的演变，国有资本运营公司应转变传统的跨境并购思维，利用基金集群的灵活性构建柔性资源获取网络。通过推行“离岸孵化、在岸加速”的联动模式，依托海外投资基金以财务投资人的非控制性身份切入人工智能、生命科学等前沿赛道，建立常态化的技术跟踪机制，并引导成熟项目在国内实现产业化落地。同时，可积极探索S基金在跨境资产交易中的应用，针对全球私募股权市场的流动性特征，受让海外优质基金份额或能够补链强链的底层资产，以更具竞争力的价格和更短的周期获取全球优质要素。这种模式有效降低了所有制属性的敏感度，显著提升了资源获取的安全性，旨在通过资本纽带实现与全球先进生产力的战略同步，确保我国在新质生产力关键领域具备长期的竞争筹码。 4.2路径二：搭建“资本+服务”离岸平台，筑牢制度型开放基础设施 围绕“加强服务业开放”和“数字贸易创新发展”的战略要求，国有资本运营公司可从单纯的投资主体向综合化的跨境服务商转型。通过在金融枢纽建设全球财资管理平台，统筹管理境内外资金池，利用国有资本运 营公司的信用优势为出海企业提供低成本融资、汇率避险及资金跨境调拨支持。同时，可投资建设跨境数据服务设施并搭建“出海合规赋能平台”，整合全球优质专业资源，为企业跨越“边境后”规制壁垒提供法律查明、知识产权布局及反垄断应诉等公共支撑。这种集成式服务改变了企业“单打独斗”的局面，通过提供标准化的跨境基础设施产品，大幅降低了制度型开放进程中的摩擦成本，切实提升我国在全球服务贸易领域的话语权。 4.3路径三：创新“联合+标准”出海范式，提升“一带一路”共建质量 在高质量共建“一带一路”进程中，国有资本运营公司可推动出海模式从单一工程建设向“资本+技术+标准”的系统性输出升级。通过完善“央企联合舰队”协同机制，由国有资本运营公司负责顶层交易结构设计与风险隔离，联合产业央企发挥高铁、特高压等领域的技术优势，实现“投建营一体化”布局。这种模式克服了以往投资方与施工方协同不足的局限，通过资本控股或参股将中国技术标准、管理规范嵌入项目全生命周期，增强了标准的制度黏性与长效收益。这不仅实质性推进了规则层面的“软联通”，更通过资本配置将中国优势产能固化为全球产业链的关键环节，展现了国有资本在区域协同发展中的引领作用。 4.4路径四：强化“ESG+合规”价值重塑，打造负责任的全球资本形象 为有效应对国际市场对国有资本所有制属性的认知偏见，国有资本运营公司可将ESG与合规体系建设上升至战略高度。通过建立全周期的ESG投资指引，将环境友好、社会责任与公司治理指标内化为境外投资的核心约束，并主动参与东道国民生事业建设，实现资本逻辑与当地利益的深度协同。这种由“被动合规”向“主动价值引领”的转变，利用国际通用的商业语境讲好中国投资故事，能显著增强国际市场对中国资本的公信力。通过构建覆盖主要经济体的风险预警与合规防控体系，确保每一笔境外投资都经得起国际规则的严苛检验，从而消解地缘政治风险，为国家高水平对外开放营造良好的外部环境。 综上所述，国有资本运营公司作为新时代国资