“十五五”时期破解内需瓶颈：需求侧管理的发展路径与政策前瞻

技术研究部|刘金贺孙榕 2025年12月02日 【摘要】当前，中美经贸关系缓和但不确定性仍存，外部需求收缩使内需不足成为制约经济增长和物价温和回暖的关键瓶颈。在此背景下，国内需求侧结构失衡表现为终端消费乏力、政府投资边际效应递减以及房地产行业低迷引发的居民财富效应减弱。“十五五”时期破除内需瓶颈的关键在于通过优化消费结构、增强供需适配性和稳定就业预期，构建由消费驱动的新增长机制。宏观政策需在稳增长与促转型之间实现动态平衡。财政政策或将从“补短板”转向“塑能力”，更注重培育长期消费能力与未来产业基础；货币政策将保持适度宽松，强化逆周期和跨周期调节；产业政策则将以新质生产力为牵引，推动传统产业高端化、新兴产业规模化和未来产业前瞻化布局，为高质量发展奠定坚实的需求基础与产业支撑。 当前，在全球经济格局深度调整与中国经济结构转型的背景下，中国经济增长面临诸多挑战。2025年前三季度，中国GDP同比增长5.2%，增速较去年同期提高0.4个百分点，完成全年5%左右增长目标的进度总体良好。分季度看，三季度实际GDP增速为4.8%，较二季度回落0.4个百分点。外部贸易环境不确定性上升，特别是中美经贸关系面临的不确定性，正推动中国经济增长模式进一步向内需驱动的内生型增长转变。近期宏观经济数据显示，消费内生动力仍显不足，折射出中国经济增长引擎的结构性问题。 一、需求侧结构性失衡的表现及其成因 （一）终端消费不足抑制内循环主导增长模式的有效运转 在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费的可持续性在一定程度上影响着投资与进出口贸易的可持续性。终端消费需求在整个经济链条中发挥引领作用，动态调节投资与贸易的平衡。终端消费需求减弱，会抑制制造业等行业的投资与营收，并通过产业链上订单减少的传导机制在多行业产生共振影响。 2025年10月社会消费品零售总额同比增长2.9%，连续第五个月增速放缓。这与以旧换新政策带动作用减弱、居民收入增速持续放缓、消费内生动力不足密 切相关。前三季度服务零售额累计同比增长5.2%，高于商品零售的4.6%，服务消费展现一定韧性，但整体消费动能仍然偏弱。随着外部关税摩擦风险上升，贸易对经济的边际贡献趋于减弱，国内终端消费在经济增长中的地位进一步凸显；若消费仍不能有效改善，内循环主导的增长模式在下一阶段将面临更大压力。 （二）政府投资拉动内需模式面临的约束日趋明显 自1998年应对亚洲金融危机以来，中国逐步形成政府主导的投资驱动模式。该模式短期内对经济拉动作用明显，但随着经济结构转型，其面临的约束也逐步显现。 2025年前三季度固定资产投资同比下降0.5%，较前二季度的2.8%下行3.3个百分点。其中，房地产企业投资意愿持续受市场销售情况限制；基建在地方政府保民生、控风险压力下投资节奏放缓。而制造业企业则受外贸前景不确定上升、设备更新政策支持力度边际减弱以及“反内卷”政策加码三重因素共振下，10月固定资产投资环比下降1.62%，跌幅较上月扩大1.55个百分点。 （三）房地产行业调整对居民部门资产负债表形成冲击 居民资产负债表承压与收入预期转弱是当前消费低迷的关键原因。中国居民家庭的财富结构较高依赖住房资产，房地产市场自2022年以来的深度调整使家庭净资产被动收缩。房价下跌不仅削弱家庭的净财富水平，也通过两条渠道影响消费行为：一是抵押品价值下降压缩可获得的信用额度，使耐用消费与大额支出受到更强约束；二是房产财富减少降低了居民的边际消费倾向，促使其提高储蓄、降低当期消费，负财富效应显著增强。随着净资产下降与不确定性上升叠加，居民部门更倾向于去杠杆和预防性储蓄，进一步压制消费需求。 从资产端看，2025年10月一线城市新建商品住宅销售价格同比下降0.8%，三线城市新建商品住宅销售价格同比下降3.4%，家庭净值被动收缩，资产负债表承压。居民部门杠杆率自2020年的52.2%上升至60.37%，体现负债端的刚性特征。从现金流与收入端看，房地产链条对就业和收入的牵连同样加大居民偿债压力。10月房地产开发投资累计同比下降14.7%，商品房销售面积累计同比下滑6.8%,与地产相关的建筑业、家居建材业就业与收入承压，使部分家庭偿债能力弱化、流动性约束增强。 （四）投资与消费联动不足制约内需形成良性循环 投资和消费是内需增长的一体两面，两者相互关联、协同作用。在以往宏观经济波动周期中，中国通常通过大规模投资刺激计划应对短期经济下行压力。这 类宏观调控在短期内改善GDP增速，但可能影响长期投资效益的可持续性，并可能降低投资对国内消费的带动作用。 当前，“两新”政策正着力构建投资消费协同拉动增长的新格局。2025年前三季度，设备工器具购置投资同比增长14.0%，社会消费品零售总额达36.59万亿元，同比增长4.5%。政策设计的精准性与实施机制的有效性是“两新”政策取得成效的关键，但从整体看，投资与消费之间的良性互动机制仍有待进一步巩固和加强。 二、“十五五”时期需求侧管理的发展路径 党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，提出要建设强大国内市场，加快构建新发展格局，强调坚持扩大内需这一战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给、以新供给创造新需求。中央首次将“居民消费率明显提高”纳入“十五五”时期经济社会发展的主要目标，体现出消费在未来经济增长中的基础性作用和战略地位。全会召开后，工信部联合发布《关于增强消费品供需适配性进一步促进消费的实施方案》（以下简称《方案》），提出以消费升级引领产业升级，以优质供给满足多元化、多层次需求，推动供需实现更高水平的动态平衡。该《方案》是全会后首个面向促消费领域的政策文件，标志着扩大内需战略进入更强化执行和结构优化的新阶段。 （一）优化消费结构，培育新消费增长点 我国居民消费从注重量的满足转向质的提升，多元化、个性化、品质化消费趋势凸显，消费者愿意为满足情绪价值的好产品、好场景、好体验支付溢价。“十五五”时期，培育新消费增长点要把消费新业态、新模式、新场景作为主攻方向。做强“首发经济”，把流量优势、品牌优势转化为实实在在的消费增量。推动零售业数智化迭代升级，促进线上线下协同、即时便利服务发展，提高消费效率和黏性。推动生活服务、文化休闲、体育旅游等场景创新，用好IP和国潮赋能，使消费从被动满足转向主动创造。通过财政资金精准引导、绩效约束和市场化运作相结合，形成多层次、多样化的新型消费供给体系 （二）增强供需适配性，构建消费和投资良性互促机制 在“十五五”规划建议稿中，扩大内需被提升至战略基点的核心位置。良好的供求关系是市场经济稳健运行的关键，增强供需适配性是释放消费潜力、畅通经济循环的重要举措。一方面，要把消费趋势变化作为产业布局的重要依据，通 过技术创新、柔性制造、标准体系升级和场景培育，提高产品与服务供给的质量、结构和响应速度，以优质供给满足多元化、个性化、品质化需求。另一方面，促进有效投资从传统扩产转向创新导向，更多投向数字经济、绿色低碳、智能制造、现代服务业等方向，使新增投资形成可持续消费增量。同时，把教育、医疗、托育、养老、住房保障等“投资于人”纳入内需体系建设，通过降低家庭成本、改善公共服务和增强安全感，提高居民消费能力与消费意愿，从而反哺产业选择和资本投向。通过新需求牵引新供给、新供给创造新需求的双向循环，实现产业结构升级、投资效率提升与消费扩容提质协同发力。 （三）稳预期、稳就业，夯实消费能力基础 扩大内需的前提在于稳定居民收入和消费预期，筑牢家庭部门持续消费的能力基础。一方面，要通过促进高质量就业、提升劳动报酬、扩大中等收入群体等举措，使收入增长与经济增长相匹配，形成稳定可靠的消费来源；同时加强灵活就业者、青年人群和低收入群体的就业支持与收入保障，减轻结构性弱势群体面临的消费约束。另一方面，要通过完善住房、教育、医疗、养老等公共服务供给，降低家庭部门的长期性支出负担，弱化预防性储蓄动机，提高居民对未来收入和生活稳定性的预期。此外，通过持续优化营商环境、支持中小企业稳岗扩岗、提升政策透明度和可预期性，增强企业经营信心与劳动市场活力，使就业增长、收入改善与消费扩容形成积极循环，从根本上夯实内需扩大的动力基础。 三、“十五五”时期宏观政策前瞻 “十五五”期间我国或将持续面临外部环境复杂严峻、人口总量变动、房地产市场转型、经济结构调整等多重压力，经济增长动能仍处于从“旧模式”向“新模式”转换的过渡期。宏观政策需在稳增长与提质量、扩内需与促转型之间寻求更高水平的动态平衡，坚持运用系统观念设计和实施财政政策，强化与金融、产业等政策的协同效应。 （一）财政政策的结构优化与可持续实施 “十五五”规划建议稿明确指出，要发挥积极财政政策作用、增强财政可持续性。为此，“十五五”时期，财政政策需进一步提升谋划质量和调控效能。 一是构建面向未来产业的财政投融资长效机制。通过超长期国债、产业引导基金、风险补偿等方式，持续投入基础研究、关键核心技术攻关、先进制造业集群建设，使财政支出从“补短板”转向“塑能力”，夯实产业升级对内需扩大的支撑作用。 二是建立健全居民长期消费能力培育机制。将托育、教育、医疗、养老、住房保障等领域作为扩大内需的基础性投入，通过减轻家庭长期支出压力，提升居民消费意愿与预期稳定性，使“投资于人”成为财政政策的新增长点。 三是强化财政资金对社会投资的带动效应。优化专项债、特别国债及中央补助资金使用，聚焦支持设备更新、绿色改造、城市更新、交通与公共服务提质等领域，撬动企业技改投资和居民耐用品消费，实现投资与消费双向促进。 四是推动地方财政从土地依赖向产业与公共服务支撑转型。通过完善税制、规范转移支付、优化项目评价体系，引导地方将财政资源更多用于营商环境改善、公共服务提升与产业集聚培育，构建可持续的地方财政收入基础。 （二）货币政策的精准调控与结构性引导 “十五五”规划建议稿中强调加快建设金融强国，并要求“强化逆周期和跨周期调节”。货币政策将继续保持适度宽松基调，更加注重发挥政策利率的价格型调控功能，畅通利率传导机制，推动实体经济融资成本稳中有降，激发市场主体内生融资需求。 一方面，健全市场化利率调控框架，增强政策利率对市场利率的引导作用，提升利率传导效率。完善市场利率定价自律机制，推动存贷款利率更贴近市场实际风险与竞争状况，切实降低实体经济综合融资成本。 另一方面，灵活运用降准、公开市场操作、中期借贷便利（MLF）、再贷款再贴现等工具，保持银行体系流动性合理充裕，并统筹财政收支、政府债券发行及季节性因素，适时调整操作力度与节奏，维护货币市场利率围绕政策利率平稳运行。 同时，货币政策将持续优化中间目标体系，逐步淡化对数量型指标的依赖，强化价格型调控的核心地位。在“适度宽松”基调下，通过政策利率引导、流动性管理与结构性工具协同，使货币供应量和社会融资规模增速同经济增长与物价水平预期目标相匹配，推动更多金融资源流向科技创新、绿色低碳、小微企业等重点领域，为高质量发展营造适宜的货币金融环境。 （三）产业与创新政策的体系化布局 “十五五”时期现代化产业体系建设将以新质生产力为牵引，统筹传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业布局前瞻布局，构筑具有国际竞争力的实体经济根基。 首先，推动传统产业“优化存量、提升质量”。聚焦矿业、冶金、化工、纺 织、机械等领域，通过技术改造、设备更新与数字化智能化升级，提升能效、安全与供应链韧性，加快智能制造、绿色制造与服务型制造模式推广，巩固传统产业在全球分工中的竞争力。 其次，促进战略性新兴产业创新链与产业链深度融合。依托创新工程、重大技术装备攻关与集群化发展路径，加速新能源、新材料、航空航天、低空经济等产业规模化发展，完善测试验证、标准制定、场景应用等产业生态设施，推动新兴产业成长为经济新支柱。 再次，前瞻布局未来产业，做好下一轮科技革命战略准备。针对量子科技、生物制造、氢能、核聚变、脑机接口、具身智能、6G等前沿