统筹发展与安全，筑牢金融强国根基——‘十五五’时期六大重点领域安全发展路径研究报告（2025）

“十五五”时期六大重点领域安全发展路径研究报告 （2025） 清华大学五道口金融学院金融安全研究中心2025年11月 目录 前言：以统筹发展与安全为主线，开启金融强国建设新征程第一篇：“十五五”规划引领银行业安全发展，筑牢金融强国“压舱石”第二篇：“十五五”规划引领证券业安全发展，激活金融强国“动力源”第三篇：“十五五”规划引领保险业安全发展，强化金融强国“保障网”第四篇：“十五五”规划引领金融资产管理安全发展，畅通金融强国“循环”第五篇：“十五五”规划引领地方金融安全发展，夯实金融强国“地基”第六篇：“十五五”规划引领金融人工智能安全发展，打造金融强国“护城河”结语：统筹发展与安全，迈向有机统一的金融强国 前言：以统筹发展与安全为主线，开启金融强国建设新征程 “十五五”时期，是我国在全面建成小康社会基础上，乘势而上，向基本实现社会主义现代化目标迈进的关键五年。这五年，是承前启后的五年，是夯实基础、全面发力的五年。在这样一个伟大的历史节点，党中央高瞻远瞩，擘画了“加快建设金融强国”的宏伟蓝图。这不仅是一个经济目标，更是一个关系国家安全和民族复兴的重大战略抉择。金融作为国民经济的血脉，其高质量发展与高水平安全，是金融强国建设的一体两翼，缺一不可。 回望“十四五”，我国金融事业在惊涛骇浪中砥砺前行，历程极不寻常。面对世纪疫情的严重冲击与复杂严峻的国际环境，我们不仅推动经济实力跃上新台阶，更为关键的是，在金融领域成功经受住了一系列重大风险挑战的压力测试。我们有效应对了外部市场的高强度震荡，稳妥化解了重点领域风险，特别是守住了不发生系统性金融风险的底线。这一成就殊为不易，它深刻印证了一个颠扑不破的真理：安全是发展最坚实的地基，没有安全，一切发展成果都可能化为乌有。这份在斗争中赢得的宝贵经验，赋予我们开启“十五五”新征程坚实的信心与底气。 展望“十五五”，我们身处的时代坐标与发展环境正发生深刻而复杂的变化。正如习近平总书记所指出的，我国发展进入了“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。一方面，新一轮科技革命和产业变革加速突破，数字经济、人工智能、绿色低碳转型浪潮奔涌，为我国金融业实现“弯道超车”、构建新发展优势供给了前所未有的战略机遇。另一方面，世界百年未有之大变局加速演进，大国博弈日趋激烈，单边主义、保护 主义抬头，全球经济金融格局面临深度重塑。金融领域的斗争，已从传统的市场竞争，扩展到规则、标准、技术乃至货币体系的全方位博弈。“金融战”不再是遥远的硝烟，而是随时可能发生的现实威胁。 面对“危”与“机”同生并存的复杂局面，我们必须深刻领会并坚定贯彻“统筹发展与安全”这一根本方法论。这绝非简单的“两手抓”，更不是机械的“平衡术”，而是一种深植于唯物辩证法的治国理政大智慧。“安全是发展的前提，发展是安全的保障。”这十六个字，精辟地揭示了发展与安全的辩证统一关系。发展是安全的物质基础，只有通过高质量发展，不断壮大经济实力，深化金融改革，增强金融机构的核心竞争力，我们才能拥有抵御风险的雄厚资本和回旋空间。一个停滞、脆弱的金融体系，谈不上任何真正的安全。安全是发展的必要条件，只有构建起强大的金融安全网，有效防范化解各类风险，维护金融稳定，我们才能为发展创造一个可预期的、可持续的宏观环境。一座建立在沙滩上的金融大厦，无论多么宏伟，也经不起风浪的考验。 因此，将“统筹发展与安全”贯穿于金融工作的全过程、各方面，是建设金融强国的核心逻辑与必由之路。它要求我们，既要有“发展”的雄心，勇于在科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融这“五篇大文章”上谱写华章，大力发展直接融资，提升服务实体经济的质效；又要有“安全”的底线思维，以“时时放心不下”的责任感，全面加强金融监管，消除监管空白，构筑风险防范化解的“铜墙铁壁”，确保中国金融的航船在任何风浪中都能行稳致远。 本报告正是基于这一核心思想展开。我们将聚焦于构成我国 金融体系骨架的六大重点领域，它们分别是：银行业（金融体系的“压舱石”）、证券业（科技-资本-产业循环的“枢纽”）、保险业（经济社会的“减震器”与“稳定器”）、地方金融（区域风险防控的“第一道防线”）、金融人工智能（驱动未来的“新引擎”与“新战场”）以及金融资产管理（盘活存量、服务民生的“转换器”）。对这六大领域，我们将从“十四五”时期的辉煌成就出发，系统剖析其在“十五五”时期面临的发展挑战与重点方向，并为其安全发展擘画战略路径。我们希望通过系统、深入的研究，为“十五五”时期我国金融业的改革、发展与监管工作提供兼具战略高度与实践价值的参考，从而真正做到“在发展中固安全，在安全中谋发展”，为2035年基本实现社会主义现代化的宏伟目标，筑牢坚不可摧的金融强国根基。 第一篇：“十五五”规划引领银行业安全发展，筑牢金融强国“压舱石” 在金融强国的宏伟架构中，银行业无疑是那块最重、最稳的“压舱石”，是稳定金融全局的“定海神针”。其总资产占据我国金融业的绝对主体，其信贷投放是实体经济最主要的融资渠道，其稳健运行是社会信心与国家金融安全的基石。因此，银行业的安全与发展，直接关系到金融强国建设的成败。在“十五五”这一关键时期，我们必须以“统筹发展与安全”为主线，在充分肯定“十四五”辉煌成就的基础上，深刻洞察银行业面临的时代课题，为其高质量发展规划出一条既能有力支撑中国式现代化建设，又能有效应对内外部环境变化的宏伟航路。 一、“十四五”时期成就回顾：银行业高质量发展的辉煌篇章 回首“十四五”，我国银行业在党中央的坚强领导下，直面世纪疫情与百年变局的交织影响，坚定不移走中国特色金融发展之路，不仅在规模上实现了新的跨越，更在质量和结构上取得了历史性的优化与提升，为我国经济社会的平稳健康发展提供了坚实有力的金融支撑。 （一）服务实体经济质效显著提升，金融“活水”精准滴灌 “十四五”期间，银行业坚决贯彻落实党中央决策部署，将服务实体经济作为立业之本，实现了从“大水漫灌”向“精准滴灌”的深刻转变。根据金融监督管理总局数据，五年间，银行业通过信贷、债券等多种方式为实体经济提供了高达170万亿元的新增资金支持，这一数字不仅是量的增长，更是质的飞跃。资金 投放的“含科量”持续提升，新旧动能转换的金融引擎动力澎湃。我们欣喜地看到，5年来，科研技术贷款年均增速高达27.2%，制造业中长期贷款年均增速也达到21.7%，远超一般贷款增速的数据。金融资源正以前所未有的力度，流向国家最需要的科技创新前沿和制造业核心领域，为加快实现高水平科技自立自强、建设现代化产业体系注入了强劲动能。同时，金融的人民性得到充分彰显。普惠金融服务实现了历史性突破，截至2025年6月末，普惠型小微企业贷款余额激增至36万亿元，是“十三五”末的2.36倍，此外，2025年上半年新发放普惠型小微企业贷款平均利率较“十三五”末下降2个百分点，有效破解了小微企业“融资难、融资贵”的世界性难题。广袤的中华大地上，“乡乡有网点、村村通服务”的金融服务网络基本建成，金融的阳光雨露温暖了千行百业、惠及了千家万户。 （二）风险防范化解攻坚战取得重要阶段性成果，安全堤坝日益坚固 面对复杂严峻的内外部环境，“十四五”时期的中国银行业打赢了一场场风险防范化解的硬仗，成功经受住了压力测试，牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线。五年来，银行业累计处置不良资产的规模，较“十三五”时期增加了超过40%，一批突出的风险点得到有序化解。截至2025年6月，我国商业银行不良贷款率保持在1.49%左右的国际健康水平，而拨备覆盖率、资本充足率等核心监管指标均持续优于国际标准，展现出强大的风险抵御能力。这面“安全垫”的厚实，为我国经济应对各种不确定性提供了宝贵的缓冲空间和战略回旋余地，确保了中国金融体系的整体稳健，为国家经济安全提供了最坚实的保障。 （三）中小银行改革化险蹄疾步稳，公司治理与发展模式持续优化 “十四五”时期，针对社会各界高度关注的中小银行风险问题，我们坚持“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的方针，打出了一套改革化险的“组合拳”。高风险中小银行的数量和资产规模较峰值时期已大幅压降，部分省份甚至实现了高风险中小机构的“动态清零”，风险底数基本摸清，处置路径日益清晰。农信社改革蹄疾步稳，已有浙江、辽宁等十余个省份完成了省级农商行（农商联合银行）的组建，有效提升了省级层面的风险统筹和资源调配能力。城商行和股份制银行的改革重组也取得积极进展。更重要的是，通过改革化险，我们推动中小银行回归本源，坚守“服务地方、服务小微、服务社区”的市场定位，引导其走上“减量提质”的内涵式发展道路。一大批中小银行通过完善公司治理、优化发展模式，重新焕发了生机与活力，金融体系的“毛细血管”更加通畅健康。 （四）金融供给结构系统性重塑，综合实力稳居世界第一 “十四五”的五年，是中国银行业从“大”到“强”转变的关键时期。截至2025年6月末，我国银行业总资产已近470万亿元，稳居世界第一，全球最大信贷市场的地位更加巩固。在全球1000强银行榜单中，我国有143家银行上榜，前10强中更是占据6席，这标志着我国银行业的国际地位和影响力达到了新的高度。规模的增长伴随着结构的深刻优化。2025年以来，中国人民银行引导信贷结构调整优化，围绕科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融这“五篇大文章”的贷款增量占比已高达约70%，信贷结构的系统性重塑，精准地呼应了我国经济 高质量发展的内在要求。这一系列辉煌成就，为我们迈向“十五五”、开启金融强国建设新征程，奠定了无比坚实的基础和强大的信心。 二、“十五五”时期，要提升金融体系韧性：应对外部环境变化的战略任务 进入“十五五”时期，我国银行业的发展航程，已从昔日相对平静的港湾驶入风高浪急的深水区。世界百年未有之大变局加速演进，带来的外部环境之变，正从宏观层面深刻重塑着银行业的生存逻辑与发展范式。这已不再是简单的市场波动，而是涉及规则、标准乃至金融主权的战略性博弈。因此，将应对外部环境的深刻变化，特别是提升金融体系在复杂地缘政治和全球经济格局重塑中的韧性，作为“十五五”时期银行业发展的首要战略任务，具有极其重要的现实意义和深远的历史意义。 首先，我们需要着力构建一个更具韧性的跨境金融服务体系，以应对日益复杂的国际地缘政治格局。当前，以美元为核心的全球金融体系赋予了某些国家通过金融手段实施单边制裁和“长臂管辖”的能力。这并非危言耸听，而是我们必须正视的现实挑战。为此，“十五五”期间，我们必须将此压力转化为完善我国金融安全体系的内生动力。一是要加快推进人民币跨境支付系统（CIPS）的建设与推广，提升其在全球范围内的覆盖面、清算效率和用户体验，积极稳妥地推动其与各国本地支付系统的互联互通，逐步构建一个平行于现有体系、更为自主、安全、高效的跨境清算网络。这不仅是为我国银行业的国际业务提供“备用选项”，更是提升人民币国际化水平、维护国家金融主权的战略基石。二是要建立健全海外资产的系统性保护机制。我国大型银行在全球 拥有广泛的布局和庞大的资产，必须通过法律、外交、商业等多种手段，构建多层次的保护体系，加强对东道国法律风险、政治风险的研判与预警，并探索利用离岸金融市场、多边合作机制等方式，分散和对冲相关风险。三是要全面提升全行业的合规能力。面对日益织密、动态变化的国际制裁网络，银行必须建立起世界一流的合规管理体系，运用金融科技手段提升合规审查的智能化水平，将合规从被动的成本中心，转变为创造价值、赢得信任的竞争力中心。 其次，我们必须主动适应全球经济格局重塑和产业链供应链调整，前瞻性地管理和优化信贷资产结构。全球经济增长动能的切换、贸易格局的演变以及新一轮产业革命的兴起，都将深刻影响我国实体经济的结构，并最终传导至银行的资产负债表。这要求银行业具备更高的宏观洞察力和结构调整能力。一方面，要对受外部需求变化影响较大的传统产业，实施更为精细化的信-贷政策，支持其转型升级、开拓国内市场，同时通过市场化方式有序出清“僵尸企业”，防止信贷