“十五五”统筹发展与安全：国资运营保障产业韧性的功能与路径

2025年11月6日 公用一部|王蓓赵雨欣 摘要 面对“十五五”时期全球产业链加速重构与地缘政治风险攀升的复杂局面，统筹发展和安全已被提升至前所未有的战略高度。国有资本运营公司作为连接国家意志与市场机制的关键枢纽，其核心使命始终包含保障国家产业安全，而在新形势下其实现路径正从传统财务投资向更加系统、主动的战略运作深化。本文系统分析了国有资本在上游资源、中游制造和下游保障三大领域承担的安全职责，并解构了其提升产业链韧性的三种核心路径：战略性储备投资、备份链建设投资与稳定器并购重组。通过剖析国有资本运营公司在金融市场与关键核心技术瓶颈等领域的实践案例，研究揭示了国有资本在“急时”与“平时”状态下发挥维稳托底与助推支撑作用的运行机制。最后，基于对国有资本运营工具箱的系统梳理，本文为国有资本在“十五五”期间更精准、高效地服务于国家产业安全战略，提供了具有操作性的思路与建议。 一、引言：“十五五”安全新格局与国有资本运营的使命演进 “十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期。党的二十届四中全会深入分析国际国内形势，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》1（以下简称《建议》），明确将“坚持统筹发展和安全”作为“十五五”时期必须遵循的原则，这一论断标志着我国国家顶层设计的根本性范式演进。回顾“十四五”规划时期，针对产业链供应链的表述核心是“提升产业链供应链现代化水平”，更侧重于质量、效率和补短板；而进入“十五五”时期，《建议》将要求提升至“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全”。从“提升现代化水平”到“确保安全”，这标志着在“十四五”及以前，发展是主要矛盾，安全是保障条件；而进入“十五五”时期，安全已上升为与发展并列的核心目标，要求必须在发展中固安全，在安全中谋发展。这一范式演进的背后，是深刻的时代背景。从国际看，全球变局加速演进，地缘政治环境日趋复杂，各类风险挑战相互交织，全球产业链呈现区域化重构趋势，供应链中断风险显著上升2。特别是一些国家推行科技封锁政策，使我国部分产业体系面临断链的直接威胁。从国内看，不确定难预料的风险因素明显增多，统筹发展和安全任务更加艰巨。 在这一宏大命题下，国有资本，特别是国有资本运营公司，被赋予无可替代的特殊使命。国有企业作为国民经济的稳定器和压舱石，其功能必须在“平时”与“急时”之间高效转换。在“平时”状态下，国有资本需遵循市场逻辑，通过股权投资、基金布局等方式，引领科技自立自强，培育发展新质生产力；而在“急时”状态下，面对重大外部冲击或市场失灵，国有资本必须迅速切换目标，履行国家意志，不计短期成本，确保能源、资源、关键技术和核心产能顶得上、供得上、不断链。因此，对于国有资本运营而言，传统的基于财务回报率（ROI）的投资评估模型，需要被赋予新的内涵。在关注财务回报的同时，引入战略安全回报的评价维度，成为一种值得探讨的思路。国有资本运营公司的核心价值，正体现在其有能力、有使命去平衡这种双重回报标准，以市场化手段实现国家战略意图，担当国家产业安全的稳定器与压舱石。 二、国有资本运营维护产业链供应链安全的关键领域 《建议》中明确要求“夯实国家安全基础保障，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全”，这并非互不相干的任务罗列，而是指明了国家安全在经济运行中的几个关键承压点，构成了覆盖产业全链条的系统性要求。运用产业链上中下游的分析框架对此进行解构，可以精准识别国有资本运营的三个核心战场：上游资源端、中游制造端和下游保障端。 （一）上游资源端：筑牢供给之基 上游资源端直接对应《建议》中关于确保粮食、能源资源安全的要求，尤其体现在“加强战略性矿产资源勘探开发和储备”这一具体部署上。石油、天然气、锂、钴、稀土、铁矿石等关键矿产及基础原材料，构成了现代工业体系不可或缺的物质基础，其战略重要性在于：一旦源头供应受阻，整个产业链将面临从上游传导至下游的系统性断链风险。上游资源安全的本质，是主权控制能力与成本承受能力之间的持续博弈，该领域投资普遍具备高风险、长周期、重资产等特征，并深受地缘政治因素的影响。在纯粹市场化条件下，逐利资本往往因经济回报不足而回避此类项目，唯有国有资本能够超越短期财务约束，以国家战略安全为首要目标，承担高成本、高风险任务，持续推进全球资源布局与国内勘探开发能力建设。 （二）中游制造端：疏通产业之脉 中游制造端是保障重要产业链供应链安全的核心环节，其关键在于推进关键领域的自主可控与国产化替代，涉及工业软件、高端数控机床、关键零部件、核心元器件及新能源电池和生物技术等一系列战略产业。实现中游关键环节的技术突破，既需要巨额的长期资本投入，也依赖于稳定的市场需求牵引。在这一过程中，国有资本需要扮演耐心资本3和战略买家的双重角色。一方面，国有资本运营公司是为数不多具备长期投资视野、能够支持“十年磨一剑”式技术攻关的主体；另一方面，通过其参股的链主企业，国有资本能够为国产新技术与新产品提供重要的首批订单和早期应用场景，这种以实际采购为支撑的初始市场，不仅能够帮助技术完成从实验室到产品的跨越，更能通过使用反馈促进技术持续迭代与生态成熟，最终形成一个从市 场验证到技术优化、再到产业竞争力提升的良性循环。 （三）下游保障端：兜牢民生底线 下游保障端直接关系国计民生与社会稳定，其建设运营须符合“确保重大基础设施安全”的总体要求，范围涵盖能源电力、通信网络、交通运输等基础命脉领域，具体包括保障能源调配的电网与油气管网、保障物资流通的铁路与港口设施，以及维护信息安全的通信基础设施等。下游保障端的运营核心，在于统筹公共利益与市场效益。在紧急状态或特殊时期，如遭遇极端天气或需求激增，保障供应的优先级远高于利润追求，国有企业在此类非市场性使命的履行中发挥着不可替代的核心支撑作用。国有资本运营公司的职能，正是通过实施资本注入、优化资产结构、支持体制机制改革等方式，确保这些骨干企业具备充足的财务韧性与运营能力，以履行那些高成本但对社会具有显著正外部性的职责。 三、国有资本运营企业提升产业链韧性的战略路径与挑战 面对“十五五”时期复杂严峻的安全形势，国有资本运营需超越传统财务投资逻辑，针对产业链上游断点、中游堵点与下游弱点，构建一套能够在“平时”与“急时”均有效运作的资本运营策略。本文提出三种提升产业链韧性的主要路径：战略性储备投资、备份链建设投资与稳定器式并购重组。 （一）路径一：战略性储备投资——应对短期波动与前瞻布局 战略性储备投资旨在应对市场短期剧烈波动或地缘政治导致的上游资源、中游核心产品的供给不确定性，其核心逻辑在于“以资本换安全、以股权固主权”，通过“平时”阶段的股权储备，为“急时”状态下的供应链稳定与议价能力提供保障，实质上是国家产业安全体系中的风险缓冲机制。实现该路径的关键在于布局的前瞻性与精准性，这不仅包括传统意义上的实物储备，更强调对关键技术、核心产能与上游资源的股权储备，布局重点应集中于关键瓶颈环节与原创技术源头。 这种前瞻性投资逻辑，体现了国有资本与一般市场主体的本质差异。市场化资本天然追求即时效率以压缩成本，但往往牺牲系统韧性；而战略性储备投资着眼于长期安全，是对战略安全回报理念的具体落实。其实现方式是多层次的股权储备：在上游通过股权投资与长期协作安排，防范资源武器化风险；在中游以前瞻性股权投资布局原创技术策源地，确保在极端情况下对核心技术和产能的话语权。 然而，该路径在实践中面临评估与治理的双重挑战，一方面，战略安全回报难以量化，导致此类投资在“平时”易被传统财务视角视为低效配置；另一方面，该路径高度依赖国有资本的前瞻判断能力，若在技术路线选择或项目评估上出现偏差，耐心资本可能异化为沉没成本。 （二）路径二：备份链建设投资——构建极端情境下的备用体系 备份链建设投资旨在应对断链、脱钩等极端情况。在全球供应链高度互联的背景下，单一来源（尤其是海外）的供应体系存在显著脆弱性。建设备份链的意义在于构建自主可控的国内循环体系与备用方案，降低对单一供应商的依赖，是实现产业主权的根本保障。布局该路径的 关键在于耐心与生态培育，即有意识扶持国内第二、第三供应方，重点发挥链主央企的带动作用，利用其采购能力与创新资源，系统性培育和赋能上下游国内供应商，特别是民营与中小企业。 国有企业是构建备份链的核心力量。央企庞大的采购规模能够为国内供应商提供关键的市场支撑；同时，央企正从链上企业转型为链主生态的构建者。据国务院国资委数据，中央企业直接带动的供应链上下游200多万户企业中，超过九成为民营中小企业4，这种扶持行为本质是以牺牲部分短期效率为代价，换取长期供应链安全的战略投资。在此过程中，国有资本运营公司的角色至关重要，通过股权注入与资本运作，为链主企业提供充足的资本支持，强化其生态构建与备份链培育能力。 尽管备份链路径对保障产业主权具有重要意义，但也面临效率与激励的双重挑战。一方面，建设备份体系意味着承担更高的采购成本，牺牲部分即时效率；另一方面，须警惕非市场化扶持可能引发的创新惰性，避免被扶持企业形成补贴依赖、丧失自主创新动力，防止备份链异化为低水平的重复建设。 （三）路径三：稳定器并购重组——防范核心技术与产能流失 稳定器并购重组路径旨在发挥国有资本的逆周期调节与托底功能。在行业处于下行周期或遭遇重大外部冲击时，市场化主体会恐慌性抛售资产，导致核心技术、关键团队与优质产能被外资廉价并购或彻底流失，国有资本此时应充当产业核心资产的“最后买家”，确保国家战略资产的安全性与完整性。这一路径成功的关键在于把握时机与发挥专业能力，即在市场恐慌、资产价格被低估时逆势介入，对具有战略价值但陷入困境的企业实施保护性并购或注资，并依托专业化的投后管理实现资产盘活。 该路径充分体现了国有资本运营的逆周期调节属性，与市场化资本的顺周期避险行为形成鲜明对比。其核心在于以高度专业化的资本运作，在市场失灵时发挥稳定器功能，具体表现为：在宏观层面，国有资本可通过增持ETF等方式扮演金融稳定器角色；在产业层面，通过设立专项基金收购具有战略价值的困境资产，承担产业稳定器职能；在资产层面，探索构建“资产接收管理”与“专业盘活运营”相结合的双平台模式，专业化承接并盘活“两非”（非主业、非优势）资产，发挥资产优化的功能。 然而，稳定器路径面临道德风险与行为边界的问题。一方面，必须明确界定“最后买家”的干预标准与介入条件，若市场形成国有资本必然纾困的预期，可能助长相关企业在日常经营中采取过度冒险的经营策略；另一方面，此路径对国有资本运营公司的资产管理能力提出极高要求，逆周期介入承接困境资产只是第一步，后续能否通过专业投后管理将困境资产塑造为安全资产，是防范国有资本低效配置的关键。 综上所述，上述三种路径功能互补、各有侧重，共同构成了国有资本运营保障产业链安全的“组合拳”：路径一的战略性储备投资侧重于在“平时”的前瞻布局与风险缓冲，发挥保险 功能；路径二的备份链建设投资着眼于长期的自主可控与生态培育，承担备份功能；路径三的稳定器并购重组致力于“急时”下的逆周期干预与资产托底，构筑安全网络。 四、实践案例分析 国有资本运营的战略价值，不仅体现在“急时”直接入市以稳定市场、托底产业；更贯穿于“平时”，通过间接赋能产业国企，实现国民经济的长期稳健发展。 （一）市场稳定器实践：金融维稳与产业托底 国有资本运营的稳定器功能，在应对“急时”的市场危机中得到了充分检验。以2025年4月全球金融市场波动、A股承压的背景为例，中国国新控股有限责任公司作为国有资本运营代表，联合中央汇金等机构果断采取行动，宣布增持中央企业股票、科技创新类股票及ETF等，首批金额达800亿元5。此举并非追求短期财务收益，而是履行逆周期调节职责，在市场恐慌时充当产业核心资产的“最后买家”，提供流动性支持，防范系统性风险。 从产业安全视角看，此次增持具有明确战略指向。中国国新精准聚焦中央企业股票和科技创新类股票及ETF两大方向，中央企业股票对应保障国