“十五五”时期——增强财政可持续性的路径研究

2025年12月3日 公用一部评级总部|王宏郑椿小 “十五五”规划建议明确提出“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，为新时期财政体系建设指明了方向。面对内外环境变化与多重目标平衡的复杂局面，推动财政从短期平衡迈向中长期可持续，已成为支撑高质量发展、防范化解系统性风险的核心议题。 一、形势与挑战：财政可持续性面临结构性压力 “十四五”以来，我国财政运行总体平稳，在支持经济社会发展中发挥了关键作用。然而，随着内外部环境变化，财政体系面临的结构性压力日益显著。 从收入侧看，传统增长动能有所减弱，房地产、建筑等传统重点税源增长放缓，制约了财政收入增长。尽管战略性新兴产业、数字经济等新动能发展迅速，但由于其税收贡献模式尚未成熟，总体规模仍不足以完全对冲传统税源下滑的影响，导致财政收入整体承压，反映出新旧动能转换期内存在的结构性矛盾。从支出侧看，财政刚性支出需求持续扩大。在稳就业、保民生、促创新等领域，支出标准不断提高、范围持续拓展。教育、医疗、社保等基本公共服务支出压力不减，推动科技自立自强、产业转型升级等重大战略任务同样需要巨额投入，财政收支平衡压力进一步加大。此外，地方政府债务化解压力、社会保障基金的长期收支平衡问题以及部分区域财政运转困难等风险隐患依然存在，均对财政的长期可持续性构成潜在威胁。 二、路径与对策：构建财政可持续性的五大举措 在此背景下，“十五五”规划建议明确提出增强财政可持续性，具有重要的现实针对性和战略前瞻性。财政政策不仅要关注短期调控，更应着眼于长期健康与安全。以下是构建财政可持续性的五项核心举措： （一）强化宏观调控，做大经济财政“蛋糕” 财政可持续性的根本在于经济的健康持续发展，强化宏观调控，做大经济财政“蛋糕”，旨在通过优化财政政策，激发经济增长动能，夯实财政收入基础，实现经济质的有效提升和量的合理增长。 具体举措包括：一是完善地方税与直接税体系，逐步扭转地方政府对土地财政和间接税的过度依赖，构建稳定、均衡的地方收入体系，通过完善个人所得税制等措施，增强税收的自动稳定功能和调节能力；二是规范税收优惠政策，重点在于清理各类不规范、碎片化的税收优惠，营造公平竞争的税收环境，防止税基侵蚀，减少政策性减收对财政收入的影响；三是强化政策协同与跨周期调节，财政政策应与货币政策、产业政策等协同发力，既应对短期波动，也着眼于中长期发展，精准支持内需扩大、科技创新与新质生产力培育，拓展未来税源。整体来看，通过“固本培元”，有助于形成“经济高质量发展—财政收入稳健增长—财政支持经济发展能力增强”的良性循环，为财政可持续性筑牢根基。 （二）加强财政资源与预算统筹，提升财政资源配置效率 解决财政资源“碎片化”和管理“体外循环”问题，是提升国家财力和资源配置效率的关键。应通过构建全面规范、公开透明的现代预算制度，实现财政管理的系统化、精细化、标准化和法治化。 具体举措包括：一是推行全口径预算管理，逐步把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，增强财政资源的统筹能力和使用透明度，杜绝资金闲置；二是健全财政可承受能力 评估，制定出台重大政策或决定实施重大政府投资项。目前，要按规定进行财政承受能力评估，这是坚持底线思维、防范财政风险的关键制度安排，从源头上防范“寅吃卯粮”和不可持续的支出承诺，确保政策与财力相匹配。整体来看，通过全口径预算管理与财政承受能力评估，能够从源头上强化资源统筹、防控支出风险，为财政可持续性提供坚实的制度保障。 （三）优化财政支出结构，增强财政政策效能 在财力约束下，优化支出结构、提升支出效率是实现“少花钱、多办事、办好事”的关键。应打破支出固化格局，构建“有保有压、讲求绩效”的支出机制。 具体举措包括：一是深化零基预算改革，不以历史支出为基数，而是每年从零出发，根据项目轻重缓急和绩效评估重新审核所有支出，统一预算分配权，优化支出结构，削减低效无效支出；二是坚持“小钱小气、大钱大方”，严控行政经费等一般性支出，厉行节约，对国家重大战略、基本民生等重点领域则保障有力、投入到位，完善应保必保、该省尽省、有保有压、讲求绩效的预算分配机制。整体来看，优化财政支出结构不仅有助于提升资金配置效率，更能将有限财力精准导向战略领域，实现政策效能与财政可持续性的双赢。 （四）强化财政运行与资金监管，提升资金使用效益 保障财政资金安全、规范、高效运行是财政管理的基本要求，也是防范腐败和浪费的重要屏障，应构建覆盖资金使用全过程的绩效管理和监督问责体系。 具体举措包括：一是加强预算绩效管理，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，强化绩效评价结果与预算安排、政策调整的挂钩机制，切实提升资金使用效益；二是强化预算刚性约束，严格执行人大批准的预算，严禁无预算、超预算支出，压实各部门预算执行主体责任，塑造严肃的财政纪律文化；三是加强财会监督，构建财政、审计、行业主管等部门联动的监督体系，实现资金使用全链条动态监测，对违规行为严肃问责。整体来看，构建贯穿资金使用全过程的绩效监督体系，是确保财政资金安全高效、增强政府公信力的关键支撑。 （五）有效防范化解风险，增强经济社会发展后劲 财政可持续性本身即是抵御风险的能力，化解存量风险、防控增量风险，是财政健康运行的底线保障。应建立健全风险预警、处置和长效防控机制。 具体举措包括：一是化解地方政府债务风险，建立全口径地方债务监测监管体系，构建防范化解隐性债务风险的长效机制，将各类政府债务纳入统一监管，运用数字化手段实现动态监测，并通过债务置换、重组、盘活资产等方式分类施策，稳步化解风险，同时推进融资平台改革转型，切断隐性担保关联；二是增强社保基金可持续性，应对人口老龄化挑战，完善养老保险和医疗保险制度设计，通过划转国有资本、拓宽投资渠道等手段，增强基金保障能力，确保社保体系长期稳定运行。整体来看，通过系统应对地方政府债务与社保基金等风险，能够筑牢财政安全底线，为经济社会长期稳定发展创造有利条件。 三、愿景与展望：迈向稳固、平衡、强大的现代财政体系 构建财政可持续性是“十五五”乃至更长时期中国财政改革与发展的核心主线，其并非意味着财政的保守与收缩，而是追求更高水平的动态平衡与发展安全——即在支持高质量发展与维护财政健康之间找到可持续路径。 增强财政可持续性，需树立系统观念，坚守底线思维，统筹稳增长、防风险等多重目标，综合施策，推动建设稳固、平衡、强大的国家财政。展望未来，中国财政可持续性框架将呈现以下特征：一是根基更牢，财政收入增长更加依托创新驱动和经济质效提升；二是制度更优，现代预算制度、绩效管理体系和新税收制度基本建成，财政管理迈向系统化、精细化、标准化和法治化；三是运行更稳，全口径风险监测防控体系有效隔离和化解各类财政金融风险；四是效能更高，财政资金精准支持国家重大战略和民生关键领域，资源配置效率显著提升。最终，一个“稳固、平衡、强大”的现代财政体系，将为中国式现代化建设提供持续可靠的财力保障，并在复杂多变的全球环境中展现出强劲的韧性与战略定力。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。