城投企业在“十五五”规划中的转型路径与战略重构

2025年12月28日 公用二部|薛爱丽|010-67413328 “十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键阶段，城投企业作为地方经济发展的重要载体，面临从传统融资平台向市场化运营主体的转型压力。本文基于“十五五”规划政策导向，结合城投企业现状，分析其转型背景、战略定位、实施路径及风险应对，提出以市场化改革、产业培育和信用重构为核心的发展策略，为城投企业高质量发展提供参考。 一、“十五五”规划对城投企业的战略定位 （一）政策背景与转型必要性 “十五五”规划明确提出，国有资本需在维护国家战略利益、弥补市场缺陷、培育新动能三个方向发力。城投企业作为地方政府的投融资平台，其传统“融资-建设”模式已难以适应统一大市场的要求。政策调整下，地方保护主义被破除，城投企业需通过市场化运营提升竞争力，例如通过产业招商吸引优质项目，而非依赖土地优惠。此外，统一大市场建设要求城投企业打破区域壁垒，优化资源配置，推动要素自由流动，这对城投企业的市场化能力提出了更高要求。 （二）转型方向与分类定位 “十五五”期间，城投企业需根据资源禀赋和区域特点，明确三类转型定位：公共资源服务商、产业投资平台、国有资本运营平台。例如，城建类城投可转型为城市基础设施运营主体，开发文旅、物流等业务；产业基础较好的城投可聚焦战略性新兴产业，引导区域要素聚集；经济发达地区的城投则可整合国有资产，提高资本回报率。这种分类定位有助于城投企业精准对接国家战略，实现差异化发展。 二、城投企业转型的核心挑战 （一）传统业务的结构性局限 过去，城投企业高度依赖土地优惠、税收返还等政策吸引企业入驻，这种模式虽短期内带来项目与资金，但存在市场分割、资源错配等问题。例如，一些地区因政策优惠吸引了企业，却无法提供良好的产业生态，导致经济效率低下。随着统一大市场建设的推进，这种模式已难以为继，城投企业需转向以能力和生态吸引项目的“新打法”。 （二）财务风险与债务压力 城投企业在转型过程中面临资金链断裂、债务违约等财务风险。例如，部分城投因投资失误或利率波动导致债务累积，影响企业稳健发展。为应对这些风险，城投企业需优化融资结构，通过多元化融资、债务重组等方式降低财务杠杆，同时加强投资风险管理，避免盲目扩张。 （三）市场化能力不足 城投企业长期依赖政府支持，市场化运营能力较弱。例如，在产业招商中，部分城投企业缺乏专业团队和产业链整合能力，难以吸引优质项目。此外，城投企业的信用评级也受地方政府关联影响，转型后需通过提升自身经营能力重塑信用，这对企业的管理水平和创新能力提出了更高要求。 三、城投企业转型的实施路径 （一）业务升级与产业培育 传统业务升级方面，城投企业可将现有业务向高附加值领域延伸。传统的基建、公用事业等业务，核心是提升运营效率和盈利能力；房地产企业可参与“保障房+商品房”双轨制改革，开发绿色建筑、智能建造项目；农业类城投可打造“智慧菜场+社区服务”综合体，提升产业协同效应。 培育发展新兴产业方面，城投企业可围绕低空经济、数字经济、绿色低碳等新兴领域。例如，城投企业投资建设新能源，助力实现绿色低碳发展；或参与投资数字经济基础设施建设，培育新增长点。 民生消费与服务拓展方面，城投企业可积极拓展城市更新、社区商业、文旅康养等能够产生稳定现金流的业务。 （二）市场化改革与治理优化 治理结构改革方面，城投企业需完善现代企业制度，引入市场化机制。例如，通过混合所有制改革引入社会资本，提升企业活力；明确董事会、经理层等的权责边界，在组织上，可以推行“瘦身健体”，构建“一级管资本、二三级管经营”的高效管理模式。 人才队伍建设方面，城投企业需不断提升团队专业化能力，并开展复合型人才建设。例如，设立专项培训计划，吸引金融、产业管理等领域人才，为转型提供智力支持。 （三）信用重构与风险防控 信用体系重构与信用增强。城投企业应该通过经营方式优化而减少对政府信用的需要。例如，通过市场化项目获取稳定现金流；加强与金融机构合作，增强融资渠道多元化。城投企业需依靠自身稳定的主营业务现金流和优质的资产来获取资本市场认可。 风险预警机制建立健全。城投企业应建立健全风险控制体系，识别评估债务、 投资及内部管理等主要风险；建立财务风险动态监测体系，及时识别潜在风险。例如，利用大数据分析工具评估债务可持续性，制定应急预案，避免系统性风险。 四、结论与展望 “十五五”时期是城投企业转型的关键窗口期。通过明确转型定位、突破传统业务局限、加强市场化能力建设，城投企业可逐步实现从融资平台向产业运营主体的转变。城投企业成功的转型没有唯一标准路径，但核心在于找准自身定位，勇敢拥抱市场，并通过持续的改革和创新来培育不可替代的核心竞争力。同时，政策层面导向，为城投企业转型提供制度保障，推动城投企业高质量发展。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。