城投公司退平台转型中贸易业务的实践、风险与规范路径研究

公用一部|时绍发 摘要 在2027年6月全国城投公司全面退出政府融资平台的刚性政策约束下，摆脱政府信用依赖、实现市场化转型成为城投公司的必由之路。在转型初期，部分城投公司通过开展具有真实商业实质的贸易业务，在一定程度上优化了公司的收入结构，为平稳度过转型阵痛期提供了过渡手段。但需警惕为单纯追求财务指标而盲目扩张贸易规模的行为。现阶段，部分城投公司为“美化报表”，贸易业务存在虚假交易、虚开发票、资金空转等乱象，偏离市场化转型本质。本文系统梳理城投公司转型贸易业务的现实可行性与核心优势，剖析虚假贸易、虚开发票等典型风险的表现形式、形成机理与危害，构建风险识别体系，提出城投公司规范发展贸易业务、实现高质量转型的路径与策略，为城投公司退平台转型提供理论参考与实践指引。 一、退平台攻坚期城投贸易业务研究背景与意义 （一）研究背景 城投公司作为地方政府投融资核心载体，自诞生以来长期承担基础设施建设与公益性项目融资职能，依托政府信用开展举债融资，推动了我国城镇化快速发展，但也累积了大量的隐性债务，成为地方财政与金融体系的重要风险点。2014年9月国务院43号文首次明确剥离城投平台政府融资职能，拉开市场化转型序幕；2024年8月央行、财政部、发改委、证监会四部委联合发布150号文，明确提到2027年6月末为城投平台全面退出政府融资序列的刚性截止日，提出“三个清零”核心目标——融资平台名单清零、政府融资职能清零、地方政府隐性债务清零。 在此政策倒逼下，城投公司须完成从“政府附属平台”到“市场化国企”的彻底转变，其核心是构建自主经营、自负盈亏、自我造血的经营性业务体系，满足“335指标”等市场化融资门槛。然而，城投公司因长期依赖政府项目与财政补贴，缺乏市场化经营能力，难以在短期内培育高造血能力的实体产业。贸易业务凭借“门槛低、易操作、金额大”等特性，成为许多城投公司转型的首要选择。 （二）研究意义 在城投公司退平台转型路径中，贸易业务之所以成为首选方向，原因有以下几点：一、贸易业务凭借准入门槛低、规模扩张快等特点，能快速做大企业营收规模，从而降低政府性收入占比，满足监管指标与债券发行监管要求；二、城投公司依托在区域资源、政企关系、资金渠 道等方面的优势，在建材、能源、农产品等领域具备天然供应链整合能力。三、多地鼓励城投公司参与本地主导产业供应链整合，服务实体经济与中小微企业，为城投公司开展贸易业务提供了政策导向支持。 当前城投转型进入倒计时攻坚阶段，城投公司贸易业务在快速发展的同时，贸易业务乱象频发，虚假交易、虚开发票、空转走单、融资性贸易等问题引发监管关注。本文通过梳理并拆解风险、构建识别体系、提出规范策略，为城投公司规避贸易业务陷阱、实现高质量市场化转型提供指引。 二、城投公司转型贸易业务的可行性与核心优势 （一）现实可行性：内外部条件支撑 在城投公司全面退出政府融资平台、转向市场化经营的关键转型阶段，贸易业务能够成为主流选择，离不开政策导向、资源禀赋、现实需求与转型目标的共同作用。从可行性来看，城投公司开展贸易业务拥有天然的内外部支撑条件。 内部层面，城投公司长期深耕区域市场、服务地方政府，积累了稳定的政企关系，与产业链上下游企业、监管部门、物流仓储机构关系紧密，易获得稳定供应商与客户资源；部分城投公司拥有园区、仓储、港口、物流等配套资产，与贸易业务具备天然协同性，可帮助企业降低成本、提升竞争力；传统基建主业本身涉及钢材、水泥、砂石、设备等采购，城投公司具备一定的贸易经验和供应链基础，转型成本相对较低；转型期城投虽与政府信用脱钩，但仍具备较强资金实力与区域信用，可获得低成本银行授信，解决贸易业务资金周转需求。 外部层面，我国多数区域普遍存在大宗商品、建筑建材、农产品、工业原材料等流通需求，尤其资源型地区及工业城市等，然而地方产业链上下游分散，缺乏整合型贸易平台，为城投切入贸易赛道提供了市场空间；与此同时，当前监管政策并未禁止城投公司从事贸易业务，而是规范贸易行为，城投公司依托长期服务地方经济发展所积累的区域资源统筹能力，能够在本地产业链整合中发挥天然的协同优势；并且贸易业务往往无需大额固定资产投入，依托资金与渠道可快速开展，适配城投短期转型需求。 （二）核心优势：短期见效与长期赋能双重价值 短期价值方面，贸易业务见效快、易落地，能够快速做大公司经营性收入，降低政府性收入占比，满足“335指标”等市场化融资门槛要求，缓解城投转型期的指标压力与融资困境。而传统基建、公用事业、产业投资等业务培育周期长、投入大、见效慢，难以在短期内满足监管要求；同时，贸易业务能够直接改善企业财务报表，增加营业收入与现金流规模，提升资产周转率，为城投维持资本市场认可度提供重要支撑；城投公司通过将原本闲置或低效配置的资金投入到商品流通、供应链周转等环节，盘活存量资金，并且获取稳定的贸易收益，增强自身现金流活力。 长期价值方面，贸易业务可以成为城投培育市场化能力、向产投平台转型的重要抓手与过渡载体。长期以来，城投公司以政府融资与承接项目为核心职能，市场化经营意识薄弱、产业 运营能力不足，贸易业务处于产业链中游，连接上下游市场，能够帮助城投公司逐步熟悉市场规则、客户开发、风险管理与供应链运作逻辑，为后续拓展实体产业奠定基础；更为重要的是，依托贸易业务对接本地优势产业上下游，推动产业链整合、供应链升级，助力地方产业发展；在此基础上，城投公司可依托贸易积累的产业资源、客户网络与资金实力，进一步向产业投资、园区运营、供应链金融等领域拓展，逐步转型成为服务地方经济、具备自我造血能力的综合性产业投资平台。 三、城投公司贸易业务的典型风险 从2017年国务院国资委652号文首次明确融资性贸易定义：以贸易为名，实为出借资金、无商业实质的违规业务。到2021年国务院国资委18号文明令禁止“空转”、“走单”等虚假贸易。再到2023年国务院国资委74号文提出贸易业务“十不准”，严禁无商业实质、无货权控制、关联方闭环交易。最终2025年国务院国资委第46号令修订《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》，将虚假贸易列为追责重点，明确直接责任人“就地免职、终身追责”的刚性约束，监管层层加码，零容忍打击无商业实质贸易行为。然而在实践中，城投公司退平台转型开展贸易业务面临的风险以虚假交易和虚开发票为主，这直接阻碍其市场化转型进程。 （一）虚假贸易 虚假贸易主要有以下几种表现形式：一、空转(闭环交易)：上下游多为关联企业，包括同一实际控制人、母子公司等，货物仅在固定主体间循环流转，无真实对外销售行为，仅完成合同签署、发票开具与资金划转，呈现“走单不走货、走账不走物”的特征。二、走单(无货权控制贸易)：企业不实际参与货物运输、仓储保管与实物交割流程，仅持有相关业务单据，不具备真实有效的货权控制权，目的多为资金拆借与营收流水空转。三、账期错配型贸易：对上游供应商全额预付货款，对下游客户给予6个月及以上超长账期，形成预付账款与应收账款并存的局面，此类贸易本质多为变相资金拆借与放贷行为。四、低毛利异常贸易：业务毛利率显著低于同行业合理水平，企业开展此业务的核心目的仅为做大营收规模，不具备合理的商业盈利逻辑。 （二）虚开发票 虚开发票贸易典型的表现形式有：一、无真实业务背景开具发票：未发生货物交割、无实质性资金往来，为虚增营业收入违规开具发票。二、发票、资金、货物三流不一致：开票主体与收款主体不统一，收货主体与付款主体不匹配，发票载明货物名称与实际流转货物不符。三、资金回流特征明显：下游客户支付款项后，资金通过关联企业或个人账户等渠道迂回至上游企业或城投公司，形成封闭资金回路。四、集中大额开票异常：企业短期内集中开具大额增值税发票，开票金额与所在行业规律或企业自身经营规模严重不符。 （三）真实贸易中的坏账和垫资风险 除虚假交易和虚开发票外，城投公司在开展贸易业务时，市场价格、交易对手信用等风险同步存在，进一步增加了贸易业务的不确定性。其中，市场价格风险主要表现为当大宗商品价 格出现大幅波动时，城投公司因价格逆向波动产生大额经营亏损。同时，由于上下游合作方资质参差不齐，易出现应收账款逾期、违约欠付等情况，导致坏账率较高，城投公司面临交易对手信用风险。 城投公司开展贸易业务时一旦涉及虚假交易或虚开发票，不仅违反相关规定及监管要求，影响市场化融资资格，更甚者会造成国有资产流失、违规经营投资等问题，为企业持续经营及相关个人带来严重后果。 四、城投公司贸易业务潜在风险识别体系 针对上述虚假贸易、虚开发票及各类衍生风险，为实现早识别、早预警、早处置，需建立一套覆盖业务全流程、贯穿交易各环节的穿透式风险识别体系，具体可从以下四个维度系统构建。 （一）业务实质与商业合理性识别 业务实质与商业合理性层面，重点核查城投公司所开展的贸易业务与传统主业、区域产业的关联程度，判断其贸易业务的开展是否具备真实必要性，是否具有稳定的上下游及合理盈利模式，对毛利率显著偏低甚至持续为负且无合理解释，仅为了做大营收而不产生实际利润的情形予以高度警惕。 （二）关联关系与交易主体识别 关联关系与交易主体核查方面，通过核验交易对手的股权结构、实际控制人及工商信息等，识别交叉持股、同一控制人、关联闭环或空壳公司等异常情形，同时关注交易集中度与频繁度，防范循环空转交易。 （三）资金流、货物流、票据流一致性识别 “三流”一致性方面，重点核验企业回款和付款路径，判断是否存在资金回流、账期错配、资金挪用等情形。此外，通过查看仓库、库存、物流轨迹等判断是否存在空转现象，通过核查货权控制判断是否为走单贸易。核查票据流是否真实合法，合同、发票、资金、货物是否匹配，以此来判断是否存在虚假贸易与虚开发票行为。 （四）财务与内控指标识别 财务与内控指标识别方面，重点关注应收及预付款项占比过高，和营收大幅增加但现金流为负或大幅波动等财务特征。同时，检查企业是否建立健全贸易管理制度、合同审核机制以及货权管控流程等，判断其内部管控的有效性。 五、城投公司规范发展贸易业务的路径与策略 布局贸易业务是城投公司退平台转型的现实可行路径，具备短期见效、长期赋能的双重价值，但必须坚守商业实质的底线。虚假贸易、虚开发票不仅无法实现真正转型，还将引发合规、法律、资金、信用等多重危机。城投公司在规范发展贸易业务、推动市场化转型过程中，应坚持全方位、系统性的统筹规划。 一、明确战略定位，聚焦商业实质，杜绝单纯以做大报表为目标的导向，将贸易业务作为市场化转型的切入点而非最终方向，同步培育实体产业、公用事业、园区运营等长期业务，在扩大经营性收入时，应动态监测贸易收入占比。二、规范业务模式，优先采用工贸结合、供应链服务、区域资源专营等具备真实商业逻辑的合规模式，杜绝闭环交易、空转走单、无货权贸易及账期严重错配的融资性贸易，构建真实完整的贸易业务闭环。三、构建全流程风控体系，严格筛选客户与供应商，确保合同、发票、资金、货物完全匹配，强化货权管控与资金规范使用，并且定期进行内部审计，健全风险预警与处置机制。四、严守监管底线，严格恪守国资委贸易业务“十不准”等相关监管规定，规范会计核算，真实反映经营收入与利润。五、以贸易为切入点，逐步转向产投平台，通过向上游资源与下游终端延伸产业链，培育实体产业板块。利用贸易积累的资金以及产业资源，开展股权投资、基金投资等，布局本地优势产业，转型为产投平台。与此同时，同步发展公用事业、园区运营和城市服务等稳定盈利板块，最终实现从传统贸易向产业运营的升级，真正转型为具备可持续盈利能力的市场化产业投资平台。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式