城投公司转型：在国资国企改革约束中探寻市场化创新路径

公用二部|何淑敏|010-67413563 摘要 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提及深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。在深化国资国企改革的背景下，城投公司作为地方政府投融资平台，正处于从“政府工具”向“市场主体”转型的关键期。这一转型过程城投公司如何做到坚守国资国企改革底线即防止国有资产流失的同时，又能充分发挥市场化运作的创新活力？本文结合国资国企改革背景，探讨城投公司转型中可能引发国有资产流失的风险环节、筑牢国有资产安全防线的三重举措，以及国资国企改革约束如何激活城投公司市场化转型动能。 一、城投公司转型中可能引发国有资产流失的风险环节 城投公司资产结构以土地、基建项目等重资产以及道路、桥梁、水利设施等公益性资产为主，资产负债率普遍较高。这种情况下，城投公司在市场化转型中可能引发国有资产流失的风险环节主要集中在： 1、资金管理与使用环节 城投公司在进行项目投资建设运营过程中不免涉及到大量融资，而融资资金管理与使用过程中可能会存在资金挪用与使用低效的风险。如因财务内控缺失、融资资金管理不善等原因未按照约定用途使用资金，将用于原指定项目的资金用于支付其他项目或者其他用途，发生资金挪用、侵占等，降低资金使用效率，进而导致国有资产损失。 2、资产运营与处置环节 资产运营环节，部分城投公司可能存在资产长期闲置或维护不足的情况，未使得资产发挥其该有的效用，特别对于运营收益较低的公益性资产来说，长期闲置或维护不足会导致其贬值。资产处置环节，部分城投公司可能存在资产出租、出售时未严格履行评估程序、合同条款不合理的情况，如该评估时不评估、低价评估，进而直接低价出租、出售资产，或者签订超长期租赁合同但租金固定等，造成国有资产收益缩水或者流失。 3、投资决策与运营环节 部分城投公司转型过程中因缺乏专业判断能力急于通过对外投资企图实现多元化扩张，忽视自身的核心能力，导致投资决策失误，进而因管理运营不善导 致业务亏损。这种盲目的投资扩张不仅会增加财务负担，还分散了资源，一定程度上导致了国有资产的流失。 二、筑牢国有资产安全防线的三重举措 在国资国企改革的大背景下，城投公司要严守政策边界，做好“自我约束”，通过制度设计、监督机制和激励机制筑牢国有资产安全防线，实现“防止国有资产流失”和“鼓励市场化运作”的平衡，进而在合规框架内激发内生动力。 1、管理制度法治化 城投公司需建立健全资金资产配置、使用、处置以及投资决策全环节的管理制度，定期开展资产清查，建立违规经营投资追责机制，对于城投公司转型过程中如违规决策、利益输送、失职渎职等造成国有资产损失的行为严格追责，对导致资产流失的行为实行“零容忍”。另外，城投公司可以定期开展国有资产保护相关培训，提升管理层和员工相关意识，从源头上减少国有资产流失风险。 2、产权转移合规化 城投公司应建立健全强有效的监督机制，比如覆盖公司内部监督、出资人监督、审计、纪检监察等多维度的监督体系，重点监控权力集中、资金密集环节，强化内部审计与第三方评估，防止评估环节的利益输送，避免资产价值低估风险。其次，城投公司转型过程中产权转移必须遵循公开透明原则，如通过产权交易市场公开挂牌交易，避免私下协议转让导致资产低估或流失。 3、激励机制市场化 在保证法治和合规的前提下，城投公司可以探索灵活的市场化激励机制来平衡经营效率与国有资产保值增值目标，防范资产流失风险。通过将国有资产流失风险防控成效纳入考核体系，避免短期业绩导向造成的资产滥用，将资产保全率等指标与薪酬激励挂钩，促使城投公司在投资决策时关注资产可持续性运营而非盲目扩张。另外，对于主动上报风险隐患或优化资源配置的员工给予专项奖励，强化内控执行力。 三、发展创新：在约束中激活转型动能 国资国企改革防止国有资产流失的底线对城投公司来说，不仅要求城投公司经营管理过程中做好自我约束，更是间接激活城投公司市场化转型动能的“助推器”。城投公司在转型过程中始终牢守国有资产安全防线，防止国有资产流失、实现国有资产保值增值的要求使得城投公司激发出“三资动能”、向数智化方向转型发展并努力做好战略定位优化，以实现更健康、可持续的发展。 1、激发“三资动能” 国资国企改革防止国有资产流失、实现国有资产保值增值的要求使得城投公 司转型过程激发“三资动能”，即通过激活和优化配置国有资源、国有资产、国有资金，构建资源变资产、资产变资本的动态循环体系，实现国有要素经济价值转化和提升。“三资动能”为城投公司转型路径指引了方向。比如，将砂石、矿产等国有资源通过确权、估值和市场化交易注入到公司，可以增加公司的可运营资产，完成了资源到资产的转化。又或者通过运用资产证券化等工具将存量资产转化为流动性资本，使得资产得到高效利用，为城投公司转型赋能。 2、促进数智化转型 国资国企改革防止国有资产流失、实现国有资产保值增值的要求加快了城投公司数智化转型的步伐。城投公司为防止国有资产流失，可以依托数字化手段建立资产动态化监控体系。比如构建统一的资产台账系统，并通过数字化流程固化立项、评估、处置等环节的审批权限与留痕要求，再结合智能风控系统，对如关联交易、价格偏离等异常交易自动预警，确保资产变动可追溯、可审计，甚至通过大数据分析可以优化投资决策。数智化系统的搭建为城投公司转型奠定了强有力的工具基础。 3、优化战略定位 国资国企改革通过明确战略导向、推动市场化机制改革和优化资本运作模式，为城投公司转型过程中优化战略定位提供了政策性指导。城投公司需在新发展格局中找准自身战略定位，在做出转型决策时更加谨慎，不盲目投资扩张，更加注重结合自身核心能力，从长远出发，“一项目一方案”精准施策，增强活力与效率，做到可持续运营。 四、总结 城投公司转型中可能引发国有资产流失的风险环节主要集中在资产管理与使用环节、资产运营与处置环节、投资决策与运营环节，为筑牢国有资产安全防线，城投公司需以法治化的管理制度为基础，以合规透明的产权转移监督机制为保障，以市场化的激励机制为动力。国资国企改革约束下，防范国有资产流失、实现国有资产保值增值的要求使得城投公司激发出“三资动能”、向数智化方向转型发展以及努力做好战略定位优化，这在一定程度上为城投公司的可持续性发展奠定了良好的基础。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。