市场化转型背景下，城投企业参与全域土地综合整治的路径探索

2025年8月28日 公用二部|刘苑 在全面推进乡村振兴战略的时代背景下，全域土地综合整治作为优化国土空间格局、激活乡村发展动能的关键抓手，其重要性日益凸显。目前，城投企业面临着市场化转型的挑战，传统的土地整理业务可持续性较弱，凭借其资源整合和项目运作优势，城投企业可转型成为参与全域土地综合整治的重要力量，在服务国家战略中实现自身转型与价值提升。 一、全域土地综合整治的政策背景及内容 1、全域土地综合整治的政策背景 党的二十大报告将“全面推进乡村振兴”置于全面建设社会主义现代化国家的战略高度，强调要“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。在这一宏伟蓝图中，土地是核心要素，空间是重要载体，而全域土地综合整治是一项系统性、整体性的国土空间治理工程。近年来，为规范全域土地综合整治，中共中央、国务院和自然资源部出台了一系列政策；此外，2020年至2025年，中央一号文件连续六年对全域整治工作做出部署，彰显了其在国家战略布局中的关键地位。 2、全域土地综合整治的内容 根据自然资源部于2024年12月印发的《全域土地综合整治实施指南(试行)》，全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施的一项空间治理活动。核心内容包括：农用地整治、建设用地整理、生态保护修复和特色整治。 二、全域土地综合整治项目的投融资模式 全域土地综合整治项目的收益来源具有多元化和市场化特征，主要通过土地资源盘活、产业导入、政策支持及生态价值转化等路径实现。根据项目收益能力、政府财力、社会资本参与深度等因素，当前形成四类主流投融资模式。 三、市场化转型背景下的核心挑战 城投企业参与传统土地整理的模式，无论是前期的城投企业融资模式，还是后期的政府购买模式及委托代建模式，都在一定程度上承担了融资的职能。在城投企业市场化转型和土地财政式微的背景下，传统的土地整理业务可能不再具备可持续性。一方面，城投企业的市场化转型要求其提高自主经营能力，不再依赖 于当地政府和公益性项目；另一方面，土地财政处于困境的当下，城投企业传统的土地整理业务规模逐渐缩小。而全域土地综合整治业务在一定程度上为城投企业土地整理业务转型提供新方向。但城投企业参与全域土地综合整治中也面临着诸多挑战： 1、巨量资金需要与可持续融资难题 全域土地综合整治前期土地征收补偿、拆迁安置、工程实施等资金投入规模巨大，而投资回收周期较长。城投企业目前普遍面临较重债务压力，在融资监管趋严的背景下，传统依赖政府信用和财政兜底的融资模式难以为继。此外，全域土地综合整治项目多公益性特征显著，项目自身现金流平衡难度大，对社会资本的吸引力有限，市场化融资渠道亟待拓宽。 2、项目综合性与收益平衡困局 全域土地综合整治强调“全域全要素”统筹，涉及耕地保护、生态修复、产业发展、人居环境改善等多元目标，经济效益往往滞后且具有不确定性，而社会效益、生态效益难以直接货币化。此外，依据自然资源部于2024年12月23日发布的《全域土地综合整治实施指南（试行）》，城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标等收益不能直接作为贷款的还款来源，城投企业传统的依赖土地指标交易收益的模式在目前政策背景下不再具备可持续性。全域土地综合整治过程中项目投入较高，特别是包含对生态修复、乡村基础设施、公共服务等公益性强的投入，如何构建“以丰补歉、长短结合”的可持续收益模式是关键痛点。 3、产业导入乏力与长效发展隐忧 整治是手段，发展是目的。整理出的空间和资源，最终需要依靠产业兴旺来激活和支撑。城投企业在产业规划、招商运营、市场对接等方面的专业能力和经验往往不足。若产业导入不成功或与当地资源禀赋不匹配，将导致整治后的空间再次闲置或低效利用，难以形成“整治-发展-反哺”的良性循环，影响项目的长期效益和乡村振兴目标的实现。 四、路径探索与模式创新：城投企业的破局之道 针对上述挑战，城投企业通过参与全域土地综合整治进行市场化转型需积极探索创新参与路径与模式： 1、探索“村企合作”模式 坚持政府主导，城投企业作为政府授权的市场化实施主体，在政府确定的规划框架和政策边界内，具体负责项目的投融资、工程建设、资源盘活、部分产业运营等。探索“村企合作”模式，让村集体和农民成为参与者和受益者，而非被动接受者。例如，海南文昌公坡镇“国企+村集体”产业共建项目，2025年8月7日，海南农垦垦地融合开发有限公司（以下简称“海垦垦地融合公司”）与文昌 市公坡镇人民政府签订战略合作框架协议，将在水北村创新探索“国企+村集体”融合发展模式。根据协议，海垦垦地融合公司拟入股公坡镇下辖水北村村办企业，并选派乡村CEO主导经营管理。双方将优化公坡镇现已规划的全域土地综合整治项目，在水北村范围内共同推进高标准农田建设、“公坡香米”等乡村特色产业，依托农垦产业资源优势导入并培育新型农业业态集群，致力于把农村资源禀赋转化为产业发展的强劲动能。 2、创新融资，拓宽多元资金渠道 用足政策性金融，积极申请国家及省级层面的乡村振兴相关专项资金、政策性银行专项贷款。探索将符合条件的公益性项目纳入地方政府专项债券支持范围。科学设计项目包，将具有指标交易预期、存量建设用地盘活出让、经营性设施运营等直接收益和周边土地增值、产业税收分成等间接收益的子项目合理搭配，增强项目自身“造血”能力，提高市场化融资可行性。近日，农发行婺源县支行成功获批全域土地综合整治项目贷款6.5亿元，专项支持婺源县秋口镇全域土地综合整治项目；为深入贯彻落实乡村振兴战略，国开行广东分行对接海丰县全域土整实施情况和融资需求，为海丰投控集团提供全域土地综合整治业务授信22.23亿元，这也是政策性金融赋能全域土地综合整治的重要体现。 3、聚焦产业，打造“土地整治+”融合模式： 规划引领，产业前置。在整治规划阶段即同步开展产业规划和招商策划，明确整治区域的主导产业定位和发展路径，避免空间整理与产业需求脱节。变“先整治后招商”为“为产业而整治”。城投企业重点负责空间打造和基础配套，通过合资、合作、委托等方式，引入专业的农业龙头企业、文旅运营商、科创平台等负责具体产业项目的导入和运营。探索“城投+龙头企业+合作社/农户”等组织模式。结合地方资源禀赋，通过整治优化产业空间，打造特色产业集群，将土地整治的物理空间变化转化为产业发展的增值空间。例如，珠海斗门下洲村“斗门印象小镇”，下洲村将产业配套及人居环境提升工程纳入全域土地综合整治项目，作为全国宅改试点村，其盘活了72间闲置农房，打造文旅小镇，建立了“四方收益分配”机制：村集体统筹资源获取管理费；城投企业投资建设基础配套并完善游客服务，统一运营抽取佣金；农户获得房屋租金和分红；民宿、商铺等业态多元开发。 五、结论与展望 在乡村振兴的伟大征程中，全域土地综合整治是重塑乡村肌理、释放发展潜能的关键工程。同时城投企业也面临市场化转型，凭借其资源整合、项目运作和平台优势，城投企业有条件、有责任成为推动全域土地综合整治的重要引擎。未来，城投企业可以积极探索创新参与路径与模式，不断拓展参与全域土地综合整 治的深度与广度。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。