城市更新设施被纳入REITs范围：城投公司的机遇、挑战与实践路径

2025年12月19日 公用一部|常浩敏 引言：随着我国城镇化从规模扩张转向内涵提升，城市更新已成为推动城市高质量发展的核心任务。2025年12月1日，国家发改委发布《基础设施REITs项目行业范围清单（2025年版）》，首次将“城市更新设施”列为独立可发行资产类别。这一政策突破是我国推进新型城镇化与城市更新行动的重要举措，对于肩负城市建设运营主责的城投公司，更意味着深刻的转型机遇与能力挑战。 2024年下半年以来，为创新完善城市更新项目投融资机制，我国对城市更新项目发行REITs的支持政策不断出台；2025年12月，城市更新设施正式被纳入REITs发行范围。 我国公募REITs的探索始于2020年4月的试点，资产类型已从传统的交通、能源等领域，逐步扩容至与民生消费紧密相关的保障性租赁住房、消费基础设施等业态。与此同时，随着城镇化进程从增量扩张迈入存量提质阶段，城市更新已成为推动城市高质量发展的核心抓手，并成为城投公司业务转型的重要方向。为破解城市更新项目的投融资难题、激活存量资产价值，我国逐步构建起包括专项债、城市更新基金、PPP和ABS在内的多元化投融资机制，而REITs作为衔接资本市场与存量资产的创新工具，其纳入城市更新领域，为这一机制提供了更具流动性与市场化的关键补充。 在这一背景下，针对城市更新项目发行REITs的政策支持自2024年下半年以来持续加码。2024年7月，国务院在《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中明确提出，支持符合条件的城市更新项目发行REITs。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于持续推进城市更新行动的意见》中进一步强调，要“推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。同年12月，国家发改委发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，首次将“城市更新设施”列为独立可发行资产类别，涵盖老旧街区、老旧厂区更新改造项目及城市更新综合设施项目，标志着城市更新与REITs的对接正式进入规范化阶段。 发行城市更新REITs为城投公司带来资产盘活、债务化解、强化功能等多重机遇，但另一方面也对其项目策划、资源整合和运营能力提出现实挑战。 城市更新设施被正式纳入REITs范围，为城投公司带来了多重发展机遇，这主要体现在三个方面：其一，盘活存量资产，实现战略转型。通过将培育成熟的城市更新项目转化为可上市交易的证券，城投公司能够提前回收资金，并将其投入新的投资项目，从而推动自身从“重资 产持有”向“轻资产运营”模式转型。其二，化解存量债务，防控地方风险。城投公司通过资产证券化获得的资金，可用于逐步偿还存量债务、降低杠杆率，而REITs的权益融资属性避免了新增债务压力，有助于地方债务风险防控。其三，提升区域价值，强化核心功能。在盘活资产的过程中，城投公司通过导入产业、升级功能，能够有效提升区域产业化水平和城市活力，强化自身在城市运营中的核心作用。 然而，城投公司发行城市更新REITs也面临多重现实挑战。首要难题在于资产合规性问题。许多由城投持有的老旧厂区、街区资产，存在产权历史遗留问题，土地性质复杂，与REITs发行所要求的产权清晰、合法合规标准存在差距。更深层次的挑战则在于项目收益与公益属性的平衡。城市更新项目往往承载着改善民生、提供公共空间等公益职能，而REITs作为资本市场产品，必须为投资者提供稳定、可预期的现金流收益。因此，如何在保障项目公益性的前提下，成功挖掘并创造可持续的市场化盈利点，对城投公司的项目策划、资源整合与长期运营能力构成了严峻考验。 目前市场已探索发行两例城市更新相关创新产品，其底层资产均实现了从工业遗存向高端产业集聚区转型，为后续标准化REITs发行提供实践范本。 目前城市更新REITs市场正处于起步阶段，尚未有基于新政的标准化产品落地，但此前市场已探索发行两例城市更新领域相关创新产品，为后续实践提供了重要借鉴。 一是2024年12月获批的“华夏金隅智造工场产业园REIT”，该产品虽以园区基础设施REITs的名义发行，但其底层资产为原北京天坛家具厂房升级改造而成的金隅智造工场产权一期项目。该项目通过盘活存量工业厂房，转型为聚焦智能制造的科技产业园区，吸引新能源、人工智能、医疗器械等领域企业及科研机构入驻，形成产业集聚效应，出租率持续高于区域平均水平，验证了工业遗存更新项目的资产价值与运营潜力。 二是“中信证券-北京亦庄城市更新资产支持专项计划（城市更新）”，作为资产支持证券（ABS），其运作模式与公募REITs相似，被市场归为“类REITs”。该项目底层资产为博润产业公园与经开区汽车部件产业公园，前者清退低端制造业，引入生物技术与高端制造企业，构建双核产业体系；后者依托毗邻北京奔驰的区位优势，从玻璃制造转型为高端汽车与新能源智能网联产业基地，吸引核心零部件企业集聚，获评2024北京城市更新优秀项目，其产业定位与空间改造经验具有重要参考价值。这两个项目均实现了城市更新与资本市场的创新对接，为后续标准化城市更新REITs的发行提供了思路与方案。 展望未来，城市更新REITs市场预计将逐步扩容，城投公司需通过梳理资产解决产权问题、提升项目运营能力等途径积极应对以把握机遇。 展望未来，在政策持续支持与市场实践探索的双重推动下，城市更新REITs市场预计将逐步扩容。作为衔接资本市场与存量资产的创新金融工具，城市更新REITs有望逐步构建“资产盘活-资本循环-产业升级”的良性生态，为地方经济发展注入持久动力。对于城投公司而言，需把握政策机遇，积极应对挑战：一方面要加快梳理存量资产，解决产权确权等合规性问题； 另一方面可通过招募专业运营团队或与成熟运营商合作，提升项目运营能力，在满足公益属性的同时挖掘稳定收益点，推动城市更新项目高质量发展，借助REITs实现业务转型与可持续经营。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。