机遇与挑战并存 —探索城投公司住房收储业务

联合资信 公用评级四部 | 马玉丹 引言： 2024年以来，“去库存”成为房地产行业的主线任务，相关政策接连出台，不断吸引市场目光。其中，住房收储作为一种能同时实现房地产市场“去库存”与完善保障性住房体系建设的双重策略，再度成为各界关注的热点话题。本轮住房收储行动呈现出政府主导、市场化运营、资金来源多元、注重效益等特点，地方国企为主要实施主体。与此同时，随着市场化转型步入关键时期，城投公司面临着迫切转型需求，即扩大经营性资产规模，拓宽市场化收入渠道，以优化其过度依赖政府的现金流结构，并增强自身可持续发展能力。此时，住房收储相关政策的出台，可能为城投公司的市场化转型带来新的契机。鉴于此，城投公司在深入住房收储业务时将面临哪些具体的条件制约，又有哪些可选择的运作模式以供参考，本文将围绕上述核心议题进行阐述。 从信用分析角度来看，城投公司开展住房收储业务可能存在诸如资产流动性降低与价值波动风险、债务规模扩大及期限错配风险、盈利能力弱化风险、资金回笼迟滞及短期偿付压力上升风险。重点城市中，广州、宁波、无锡、济南、东莞、佛山、西安、南宁、郑州和乌鲁木齐等东部、中西部省会城市城投企业在满足成本和收益平衡的前提下，开展住房收储业务或将面临相对较小的信用风险；长春、青岛和厦门地区城投企业开展住房收储业务的信用风险或将有所增加。 一、住房收储的兴起和发展 住房收储是指政府或国有企业通过一定的程序和方式，收购市场上已建成但尚未出售的商品房，并将其转化为保障性住房或用于其他公共用途的行为。最初兴起于2008年，为应对国际金融危机，国家就曾出台过类似政策，鼓励地方政府收购商品房用于保障性住房建设。近年来，随着房地产市场供需关系变化和保障性住房建设需求的增加，住房收储再次成为热点。 （一）政策演进 回顾本轮住房收储政策演进历程，大致分为探索阶段、试点阶段和全面推广阶段。2022年，包括杭州、南京、温州、济南等在内的多个城市曾发布文件，明确表示将通过公开方式收购商品房，以用于保障性租赁住房、安置房等用途。 2023年1月，人民银行宣布设立额度为1000亿元的“租赁住房贷款支持计划”，采取“先贷后借”机制，按季度向重庆、济南、郑州、长春、天津、成都、福州、青岛8个城市发放贷款，用于批量收购存量住房，增加租赁住宅供给，从中央层面明确了住房收储策略，政策从地方探索进入试点阶段。 2024年以来，“去库存”成为房地产行业的主线任务，政策进入全面推广阶段。5月17日，中国人民银行宣布将设立3000亿元保障性住房再贷款，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，发放对象包括国开行、邮政储蓄银行等21家全国性银行。至此，人民银行针对保障性住房专项贷款支持力度进一步扩大化：规模从1000亿元增加至3000亿元，范围从原来的8个城市扩大至全国，作用领域从配租型保障房扩大至配售和配租并行。此后，为进一步增强对金融机构和收购主体的市场化激励，人民银行决定对保障性住房再贷款有关事项进行调整优化，将金融机构合规贷款的再贷款比例由贷款本金的60%提至100%。在央行金融支持的基础上，财政政策也加码助力，明确地方政府专项债券可用于回购存量未开发土地，且专项债和保障房补贴均可用来收储存量住房，收储资金来源进一步得到扩容升级。 （二）主要特征 本轮住房收储行动呈现出政府主导、覆盖范围广、市场化运营、资金来源多元、注重效益等特点，地方国企为主要实施主体。 本轮住房收储行动呈现出以下特点：①目标明确。本轮住房收储旨在增加保障性住房供给，缓解房地产市场库存压力，同时满足中低收入群体的住房需求。②政府主导。基于实现上述政策目标，本轮住房收储由政府主导，方式包括政府直接收购，或通过国有企业或城投公司等平台实施收储。③覆盖范围广。本轮政策最终在全国范围内推广实施，涵盖各层级的大中小城市。④市场化运作。根据政策导向，实施主体自愿参与、自主决策、风险自担，住房收储过程遵循市场化原则，包括定价机制及收购方式等，均由参与各方进行自主协商。⑤资金多元化。资金来源除包括地方财政资金、国企自有资金、银行贷款资金外，还包括中央财政专项资金、地方政府专项债券及人民银行提供的保障性住房专项贷款资金支持。⑥地方国企为主要实施主体。为承接保障性住房专项贷款资金，城市政府需选定地方国有企业作为收购主体。⑦多模式并存。住房收储模式多样，收储对象从新房扩展至二手房，收储方式包括直接收购、收并购、股权收购、破产重整、 以旧换新等。⑧注重效益。在收储过程中，收储方需平衡成本收益，确保项目的经济性和可持续性。 （三）政策效果 或受房地产市场环境不佳、收购主体资金短缺、租金收益率与融资成本倒挂以及政策执行与市场预期差异等因素影响，目前政策执行进展较为缓慢，效益显现尚需时间。 从资金投放情况看，根据中国人民银行公布的结构性货币政策工具情况表，截至2023年底，“租赁住房贷款支持计划”尚未有投放进展。据公开信息统计，截至2024年1月底，福州、济南、天津、青岛等城市已经落地了租赁住房贷款支持计划试点贷款，共计获得试点贷款约40.86亿元，重庆、郑州、长春、成都未明确具体数额，预期实际贷款投放量和2023年初设立的1000亿元“租赁住房贷款支持计划”额度差距较大。此外，根据中国人民银行最新公布的结构性货币政策工具情况表，截至2024年9月底，保障性住房再贷款投放总金额为162亿元，距离3000亿元额度也相差甚远。整体看，政策执行进展较为缓慢，或受房地产市场环境不佳、收购主体资金短缺、租金收益率与融资成本倒挂以及政策执行与市场预期差异等因素影响。 二、城投公司住房收储业务现状及主要运作模式 （一）业务开展现状 2024年下半年以来，随着政策的频繁出台，全国住房收储进程显著加速。据不完全统计，目前已有69座城市正式对外宣布，将由地方政府或其指定的国有企业收购商品住房用作保障性住房。其中，河南省、广东省、山东省、江苏省、江西省、广西壮族自治区等地区城市参与数量居于前列，以一、二线城市为主，同时也不乏来自浙江省、江苏省、河南省、山东省、湖北省等地区的区县（县级市）。 在具体操作方面，郑州、温州、济南、青岛、天津、武汉、福州、成都、深圳、珠海、合肥、泰安、大连、哈尔滨、杭州、广州已明确将住房收储的任务交由相关城投公司执行，收储对象主要为区域范围内已建未售商品房。后续随着政策逐步细化和落地实施，预计将有更多的城投公司参与其中，共同推动住房收储工作的深入开展。 （二）主要运作模式及优劣分析 收储住房范围涵盖新房与二手房。直接收购新房能快速筹集大量房源，资产权属清晰，有助于快速去库存，且享受最大力度的资金支持，是城投公司主要选择的住房收储方式，但参与主体不得涉及隐债，同时需具备良好的财务弹性、满足银行授信要求和授信空间等条件。以旧换新和以租代购具有改造周期短、后续投入成本较低等优势，且在租售资金专用于购买城投公司指定房源的情况下，可降低城投公司参与住房收储业务的筹资压力，同时有助于其降库存及回笼资金。 遵循中央政策的指引，本轮住房收储行动的主要目标是减少新房库存，因此在保障性住房再贷款的管理细则中，明确规定了收储对象为“已建未售出”的房产。不过在实际操作中，一些地方如江苏省推出的“以旧换新”政策，也将二手房纳入了收储范畴，并产生了广泛的示范效应。根据公开信息，2023年以来，全国已有超85城推出住房“以旧换新”或“卖旧买新”政策。这一做法主要原因在于，部分城市的二手房市场同样面临着库存积压的问题，部分老旧二手房因安全隐患或不符合现代居住标准而亟待处理，而收储二手房的策略具有双重意义：一方面可以畅通“卖旧买新”置换链条，释放居民新房购置需求，优化住房供应结构；另一方面，通过收购、改建或翻新二手房作为保障住房，可以改善城市面貌，提升城市的整体品质，从而助力地方政府实现城市建设与发展的政策目标。此外，相对于新房，二手房在价格上通常更具优势，尤其是在一些房价较高的城市，二手房的价格往往比新房低15%~20%，且地理位置也较为优越，通常位于城市核心区域，周边配套设施完善。若选择二手房作为保障性住房的房源，城投公司无需再投入大量资金用于配套设施的建设，或能够实现更高的经济效益。 根据现有案例分析，新房收储模式主要包括直接收购、收并购、股权收购、破产重整和托管代建；二手房收储模式主要包括以旧换新和以租代建，具体开展模式如表2.3所示。开展大规模住房收储通常需要大量资金投入，直接购买新房资金渠道最为广泛，城投公司除通过自筹资金（包括自有资金、财政注入、银行贷款及债券融资等多种方式）之外，还可获得保障性住房专项贷款、中央专项补贴资金以及地方政府专项债券等低成本资金支持；对于其他收储模式，资金主要来自城投公司自筹。在当前隐性债务“遏增化存”背景下，城投公司新增借款用于项目投建被严格监管，无论是债务化解要求，还是资金支持的政策导向，均要求参与住房收储的城投公司及所属集团不得涉及地方隐性债务，不得是地方政府融资平台。同时，因本轮住房收储遵循市场化原则，注重效益，参与主体还应同时具备良好的财务弹性、满足银行授信要求和授信空间等条件。 对比上述模式，直接收购能在短期内筹集较多房源，资产权属清晰，可快速达成“去库存”目的，且获得本轮政策支持力度最大，在实际案例中是城投公司主要选择的收储方式。通过并购或参与地产企业破产重整收储住房在资产获取上具有一定成本优势，但整体流程复杂，需对目标公司进行尽职调查、价值评估等，且伴随较大财务风险、法律风险和或有负债风险。股权收购模式同样存在交易流程复杂的问题，若以参股形式参与，对城投公司现有资产结构、收入构成及现金流状况改善有限，不符合其市场化转型目标，控股地产公司能获得更大的主导性，但所需资金规模较大，且伴随着较高的整合风险。此外，股权收购和破产重整多基于对区域地产公司的纾困考虑，所涉项目不乏长期停工现象，需进行续建投入，使得项目实施周期较长，资金回收风险较高。以旧换新和以租代购均系通过“收储”二手房释放新房购置需求，具有改造周期短，后续投入成本较低等优势，且若限定资金用于购置城投公司自建新房，可降低城投公司参与住房收储业务 的筹资压力，同时有助于其降库存及回笼资金。以租代购系肇庆市近期创新模式，相对以旧换新所需资金较少，且不涉及资产权属转移，手续简单。因交易对象为居民，以旧换新和以租代购两种模式均存在房源分布较分散，后续资产管理及维护难度较高等问题。 三、机遇与挑战 城投公司作为城市基础设施建设的重要载体，一直以来都承担着棚户区改造及保障性住房的建设与运营职能。在本轮住房收储政策支持下，城投公司能够盘活土地资产，获取成本较低的专项资金，为其开展大规模的住房收储活动提供了展业基础。通过收储存量房产，城投公司不仅能够扩充其经营性资产，还能通过后续的资产运营获取长期收益，在优化资产结构同时，增加多元化的收入来源，改善现金流状况，为公司持续发展和市场化转型注入新的活力。此外，通过住房收储一定程度上或可缓解区域商品房供需失衡压力，达到托底资产价格的效果，该政策产生的正的外部性亦可以惠及持有大量房产和土地资产的城投公司。 尽管住房收储相关政策为城投公司带来了诸多利好，其实施过程中也面临着挑战。本节以重点城市及该区域中可能参与住房收储的城投公司为分析对象，从外部经营环境和参与主体财务状况等视角，探讨城投公司参与住房收储业务可能面临的约束。 （一）政策执行的地域差异 区域之间发展不平衡将使得住房收储政策执行效果出现分化。经济发达、财政状况良好的地区（如深圳、杭州、天津、广州、宁波、常州、成都、合肥、太原等地）因财力充裕且人口流入带来的住房需求增加，政府更有动力执行收储政策。相反，财政实力较弱、人口减少且库存压力大的地区，由于保障房需求小，通过收储来改善房地产市场供需状况的边际效果并不明显，若勉强实施或加重财政负担和债务风险。 一直以来，我国都存在区域之间发展不平衡的问题，在多个维度均有所体现。经济发展方面，东部地区凭借其地理优势、政策扶持及历史积累