基于“十五五”规划视角的城投市场化转型：产业、资产、金融协同发力

公用二部|何淑敏|010-67413563 “十五五”规划擘画了未来五年国家发展的战略蓝图，其政策导向为城投平台市场化转型带来一定启示。在“控增化存”政策基调下，城投平台传统融资渠道收窄，亟需从单一融资载体向市场化经营主体转变。产业布局层面明确以对接现代化产业体系为主的转型方向，国资盘活与金融创新则构成了市场化转型的核心动力，三者协同推动城投平台转型升级。 一、明确转型方向，对接现代化产业体系 “十五五”规划强调构建现代化产业体系，提及“优化提升传统产业…培育壮大新兴产业和未来产业”。构建现代化产业体系，对城投平台而言，产业布局要从传统基础设施建设延伸到符合国家战略更具成长性和可持续性的产业领域，尤其是在战略性新兴产业和未来产业。 具体操作来看，城投平台市场化转型对接现代化产业体系时有三大注意事项： 1、锚定地方产业根基 “十五五”规划提出了构建现代化产业体系的方向，但不意味着城投平台转型时盲目布局相关产业。避免“为转型而转型”，城投平台市场化转型必须契合区域资源禀赋与产业基础，在此基础上，紧扣“十五五”规划要求，引导资金投向地方具有优势的高新技术产业、战略性新兴产业等领域，带动区域产业链发展。 2、强化产业研究能力 城投平台可构建专业化产业研究体系，强化产业研究能力。通过整合产业领域专业人才，或与专业咨询机构、高校研究院所合作，结合本地禀赋，聚焦战略性新兴产业进行长期跟踪研究，并对标先进经验，强化产业研究能力，精准识别优秀产业项目，实现对转型升级的谋篇布局。 3、注重投后运营赋能 城投平台产业投资不是转型的终点，产业投资的效益与可持续性才是转型的关键。产业投资管理不是一次性动作，而是一个覆盖成长期、成熟期到退出期的闭环管理体系。城投平台在经过精准的产业研判与定位、精准的项目投资与引入之后，还需做好投后运营赋能，建立动态跟踪与退出机制，对产业投资项目实施全周期管理。 二、依托国资盘活，优化资产与业务布局 “十五五”规划明确提出“盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施… 全面摸清存量资源资产底数…推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享”。多地已将“三资”（国有资源、资产、资金）管理改革纳入部署。比如《安徽省推进“大资产”统筹管理总体工作方案》构建“8+5+2”盘活体系：将行政事业单位和国有企业的房屋、土地使用权、在建工程、股权、大型仪器设备、数据资产、保障性住房、公共基础设施八类资产，土地、矿产、水利、林业、能源五类资源，行政事业单位的财政存量资金、实有资金两类资金纳入清查和统筹盘活范围。《湖北省深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》构建“6+5+2”盘活体系：全面清查矿产、林业、水利、能源、土地、数据等六类国有资源，科学规范开展“确认、确权、确值”，整合优化资源要素，推进国有资源资产化；全面清查实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等五类国有资产，科学运用“用售租融”等方式，充分发挥资产价值，推进国有资产证券化；全面清查低效、闲置国有资金，通过深化零基预算改革，重构政府引导基金体系，推动国有资金杠杆化。 国资盘活已逐步进入了系统化、常态化的新阶段。城投平台作为国有资产运营的重要载体，市场化转型需依托国资盘活，优化资产与业务布局，进而提升市场化运营能力。具体操作来说，城投平台可通过全面清查、精准匹配、专业运营进行国资盘活，实现资产价值变现与提升。 1、全面清查 城投平台可全面梳理土地、厂房、公共设施等资产，进行地毯式排查确保无遗漏，然后核查资产的产权证明、抵押状态、使用权限，解决如权属不清、资料缺失等历史遗留问题，做好权属确认，最后可按“收益类/低效类/无效类”划分资产，并建立电子化动态台账，支持实时更新与多维度查询。 2、精准匹配 城投平台可根据资产属性和市场条件进行精准匹配，选择最优盘活方式，实现价值最大化。比如，像高速公路、产业园等收益类资产优先推进REITs或ABS证券化，提前变现未来现金流，像闲置厂房、老旧场馆等低效资产可以采用“改扩建+产业导入”模式，获取资产收益，像长期闲置土地等资产通过产权交易、土地置换等方式退出，释放要素资源。 3、专业运营 城投平台通过专业运营，将资产从“一次性处置”转向“长期价值运营”，形成“资产流转-资本增值-再投资”的良性循环。具体来看，城投平台可以通过市场化合作，引入产业规划、招商运营、资本运作等方面的专业力量，与产业基金、市场化运营机构合作，推动“三资联动”，提升资产运营效率和收益水平。 三、利用金融创新，服务产业转型升级 “十五五”规划提及“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”。在“控增化存”的政策基调下，城投平台传统融资渠道收窄，可借助金融创新为转型注入动力。 1、科技金融 城投平台可通过设立或参股科技成果转化基金、科创引导基金，联合高校、科研院所和产业园区，支持当地硬科技企业成长。比如，在高新区、经开区等重点区域布局“投贷联动”模式，为科技型企业提供“股权+债权”综合金融服务，实现从“建园区”到“育产业”的转变。 2、绿色金融 城投平台可通过发行绿色债券、申请绿色信贷、引入ESG投资等方式拓宽融资渠道。其中，就绿色债券来说，通常享有“绿色溢价”，发行利率较低，适合城投平台投向清洁能源、绿色交通、水环境治理、污染防治、生态保护与修复、可持续建筑、资源循环利用等绿色项目。城投平台通过发行绿色债券，精准对接“双碳”战略，实现融资结构优化与产业转型升级的双重目标。 3、普惠金融 城投平台可联合地方银行、担保机构，搭建区域性普惠金融综合服务平台，整合融资需求、信用数据与政策资源，服务地方中小微企业、乡村振兴项目。比如，针对农贸市场、社区商业、保障性租赁住房等领域，提供小额、便捷、可负担的金融服务，增强对基层经济的渗透力。 4、养老金融 城投平台可参与建设普惠型养老社区、社区嵌入式养老服务设施、智慧养老平台，并探索与保险资金合作，开展“保险+养老+资管”一体化运营。另外，城投平台还是养老产业专项债券的重要发行主体，资金主要用于健康养老项目建设和补充运营资金，同时可将闲置办公楼、酒店、校舍等存量物业改造嵌入健康养老项目，有效盘活资产。 5、数字金融 城投平台需加快自身数字化建设，利用大数据、区块链、人工智能等技术优化债务管理、项目监控、资金调度等环节。同时，可参与地方“城市大脑”、“智慧交通”、“数字政务”等项目建设，成为数字城市建设的重要实施主体，搭建本地化AI平台，为政府、企业、居民提供智能服务，形成闭环生态。 四、总结 “十五五”时期是城投转型发展的关键窗口期，从“地方融资平台”向“市场化经营主体”转变，既是响应新时代国企改革的必然要求，更是破解地方发展瓶颈、追求经济高质量发展的主动作为。在“十五五”规划构建现代化产业体系、 深化国资改革、创新金融服务的政策导向下，城投平台市场化转型需从产业投资、资产运营、资本支撑三个维度协同推进，从而实现可持续发展。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。