宏观经济深度报告：形之手（1）：财政ABC之“四本账”

有形之手（1）：财政ABC之“四本账” 核心观点 经济研究·宏观深度 本报告是“有形之手”系列研究的第一篇，聚焦财政“四本账”，系统梳理其运行框架、收支规律及内在关联。 证券分析师：王奕群证券分析师：田地0755-819824620755-81982035wangyiqun1@guosen.com.cntiandi2@guosen.com.cnS0980525110002S0980524090003 证券分析师：董德志021-60933158dongdz@guosen.com.cnS0980513100001 我国财政预算体系核心可以概括为“四横五纵”。即横向的“四本账”与纵向的五级政府预算。纵向来看，实行一级政府一级预算，共五级。年度预算编制流程大体可以分为两轮，即“二上二下”。 “四本账”既相对独立又相互衔接，存在当期跨账本的调配。一般公共预算是“总枢纽”，与其他三本账常有资金往来，可接收调入资金或提供补贴；同时，四本账借助结转结余和预算稳定调节基金开展跨年度调节，保障财政运行稳定。 各账本功能明确、各有侧重。 一般公共预算是财政预算体系的核心，规模也最大，可以理解为狭义上的财政预算。收入由税收收入和非税收入两部分组成，税收是绝对的主体，占比超过八成。一般公共预算支出主要包括公共服务、民生类支出和基建类支出。目前存在“财权-事权”错配，即地方财政收入占比低但支出占比高的问题。这一形势下，中央持续加大对地方的转移支付力度。 政府性基金预算收入以国有土地使用权出让收入为主，支出专项用于特定公共事业的发展，以收定支，不列赤字。规模仅次于第一本账，支出占“四本账”比重超过20%。第二本账是“土地财政”的主要载体，近几年土地出让收入大幅下滑，导致地方政府财力紧张。 资料来源：Wind、国信证券经济研究所整理 相关研究报告 国有资本经营预算是针对国有资本收益统筹安排收支的预算，同样不列赤字，规模相对较小。收入主要来自国有企业利润上缴及产权转让，是“股权财政”的重要组成部分；支出主要用于国有资本布局优化、国企改革等，此外有一半以上的收入用于补充其他账户。 《“反内卷”与结构突围————中国经济复盘与展望》——2026-01-30《宏观经济深度报告-全球变局（2）：“广场协议”再现？》——2026-01-28《宏观经济深度报告-全球变局（1）：从格陵兰看美式地缘再定价》——2026-01-24 社会保险基金预算以社保缴费和财政补贴为核心收入，专项用于支付养老、医疗等保障性支出，接受来自其他预算的补贴，但“只进不出”。随着老龄化加剧，养老金缺口逐渐扩大，后续深化国有资本划转社保基金工作，有望缓解收支压力。 风险提示：海外经济政策波动。 内容目录 财政预算体系与编制............................................................4“四本账”的关联逻辑与调节机制................................................5一般公共预算：财政体系的核心构成..............................................7收入端：税收为主......................................................................7支出端：民生倾斜......................................................................9央地关系和转移支付...................................................................10政府性基金预算：“土地财政”的载体...........................................12国有资本经营预算：“股权财政”的重要组成.....................................14社会保险基金预算：日益扩大的平衡压力.........................................16风险提示.....................................................................17 图表目录 图1：预算编制层层上报流程................................................................4图2：“二上二下”流程示意图..............................................................4图3：“四本账”收入规模..................................................................5图4：“四本账”支出规模..................................................................5图5：“四本账”总规模占比................................................................6图6：“四本账”的勾稽关系................................................................7图7：财政收入相较于名义增长更加低迷......................................................7图8：一般公共预算收入预算与执行情况......................................................7图9：2024年全国一般公共预算收入决算......................................................8图10：2024年税收规模排序.................................................................9图11：2024年非税收入各项规模.............................................................9图12：一般公共预算支出完成情况...........................................................9图13：支出结构变化.......................................................................9图14：2024年一般公共预算支出决算........................................................10图15：地方财政收入与支出占比............................................................11图16：各税种分成........................................................................11图17：转移支付规模持续增加..............................................................11图18：各省财政自给能力排序..............................................................11图19：2024年政府性基金收支决算..........................................................12图20：土地出让收入是第二本账收入的主要构成..............................................13图21：土地财政迅速降温..................................................................14图22：各省土地财政依赖度排序............................................................14图23：2024年国有资本经营预算收支决算....................................................14图24：国有资本经营收入构成走势..........................................................15图25：各行业利润上缴收入排序............................................................15图26：2024年社会保险基金预算收支决算....................................................16图27：社保基金收入构成..................................................................17图28：社保基金滚存结余持续增长..........................................................17 “十五五”时期我国迈入新旧动能转换的关键阶段，叠加外部挑战加剧，加强宏观逆周期调控，对于国民经济的稳定运行显得愈发重要。十五五规划《建议》中提到，要“加强财政、货币政策协同”，“强化逆周期和跨周期调节”。 在“供强需弱”的结构性压力下，财政政策可以直接作用于实体经济、精准拉动有效需求，具有总量和结构的双重功能。在十五五期间，财政政策势必将发挥更重要的作用。 这一背景下，我们推出“有形之手”系列研究报告。作为这个系列的首篇，本报告旨在为后续的讨论构建基础性共识。我们将从财政政策的基础框架入手，把财政“四本账”的收支特点、和关联关系进行简要梳理。 财政预算体系与编制 我国的财政预算体系可以归纳为“四横五纵”，即横向的“四本账”与纵向的五级政府预算。横向来看，根据《预算法》的规定，财政预算的“四本账”包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。四本预算在保持自身独立、完整的同时，互相之间也有一定的衔接，我们放在下一部分介绍。 纵向来看，实行一级政府一级预算，共五级。分别是中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）和乡（民族乡、镇）五级。全国预算由中央预算和地方预算组成，地方预算则由各省、自治区、直辖市的总预算组成，地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成。 年度预算编制流程大体可以分为两轮，即“二上二下”。首先是“一上”，前一年的6-7月由基层预算单位根据自身年度计划和发展需求，编制预算建议，经主管部门逐级汇总后，统一上报至本级财政部门；“一下”环节，财政部门对各部门上报的预算建议数进行统筹平衡、审核，核定并下达各部门的预算控制数；随后是“二上”，各部门按照财政下达情况，调整本部门及所属单位的预算草案再次上报财政部门，省级预算草案年初上报财政部；最后是“二下”，财政部门汇总各部门的预算草案，编制本级政府总预算草案，经同级人民代表大会审议批准后，一般是当年的一季度，正式批复至各主管部门，各部门再逐级批复到所属基层单位，整个预算编制流程正式完成。 资料来源：Wind、国信证券经济研究所整理 “四本账”的关联逻辑与调节机制 在深入财政“四本账”的架构前，不妨先聚焦这“四本账”间的勾稽关系。 一般公共预算是财政预算体系的核心，规模也最大，可以理解为狭义