财政“四本账”分析
核心观点
本报告系统梳理了中国财政“四本账”的运行框架、收支规律及内在关联，分析了其在“十五五”时期面临的挑战和改革方向。
财政预算体系与编制
中国的财政预算体系可归纳为“四横五纵”，即横向的“四本账”与纵向的五级政府预算。“四本账”包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，分别对应不同的功能定位。预算编制流程采用“二上二下”模式。
“四本账”的关联逻辑与调节机制
“四本账”既相对独立又相互衔接，存在当期跨账本的调配机制。一般公共预算是“总枢纽”，与其他三本账存在常态化资金往来，并可借助结转结余和预算稳定调节基金开展跨年度调节。
各账本功能与规模
- 一般公共预算：财政预算体系的核心，规模最大，收入以税收为主（占比80%），支出主要用于公共服务、民生和基建。
- 政府性基金预算：规模仅次于第一本账，收入以国有土地使用权出让收入为主（占比77%），支出专项用于特定公共事业，是“土地财政”的主要载体。
- 国有资本经营预算：规模相对较小，收入主要来自国有企业利润上缴，支出主要用于国有资本布局优化和国企改革，是“股权财政”的重要组成部分。
- 社会保险基金预算：收入以社保缴费和财政补贴为主，支出专项用于支付养老、医疗等保障性支出。
一般公共预算：财政体系的核心构成
收入端：税收为主
一般公共预算收入与名义GDP增速同步性显著，但近年来增速明显低于后者，反映出财政收入增长动能减弱。税收收入是绝对主体，包括增值税、消费税、企业所得税和个人所得税四大税种。非税收入占比相对稳定。
支出端：民生倾斜
一般公共预算支出主要包括公共服务、民生类支出和基建类支出。民生类支出占比最高（约38%）。支出刚性较强，收入不及预期时往往通过调入资金或追加赤字等方式完成预算。
央地关系和转移支付
目前存在“财权-事权”错配问题，地方财政收入占比低但支出占比高。中央持续加大对地方的转移支付力度，2025年占比达47%。转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，重点向中西部欠发达地区倾斜。
政府性基金预算：“土地财政”的载体
政府性基金预算收入以国有土地使用权出让收入为主，支出专项用于特定公共事业。近年来土地出让收入大幅下滑，导致地方政府财力紧张，对全国固定资产投资产生压制。
国有资本经营预算：“股权财政”的重要组成
国有资本经营预算规模相对较小，收入主要来自国企利润上缴和股息分红。支出大部分用于调入一般公共预算，用于补充地方财力。
社会保险基金预算：日益扩大的平衡压力
社会保险基金预算收入以社保缴费和财政补贴为主，支出主要用于支付养老、医疗等保障性支出。随着老龄化加剧，养老金缺口逐渐扩大，财政补贴的必要性持续增加。深化国有资本划转社保基金工作有望缓解收支压力。
风险提示
海外经济政策的不确定性。
