财政分析手册：何为政府预算“四本账”？

财政分析手册—— 何为政府预算“四本账”？ 徐超S1190521050001证券分析师：分析师登记编号：万琦S1190524070001证券分析师：分析师登记编号： 报告摘要 政府预算制度趋向现代化，建立“四本账”体系：改革开放以来我国预算管理的重心由赤字到收入再向支出转化，向适应公共财政框架的方向不断演进。政府收支汇编成一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本账”，其中一般公共预算收支为基础，不同账本保持独立也存在统筹协调关系。 一般公共预算以税收收入为主体，支出结构反映财政发力重点：收入方面，税收收入与经济走势密切关联，在第一本账收入中占据主要地位，非税收入虽占比较小，但特殊时期有助于熨平整体收入的波动。一般公共预算中央地收入占比较为稳定，但结构上中央对税收收入的依赖程度更高。支出方面，一般公共预算支出涉及社会民生、经济发展等，分析一般公共预算支出中细分项的变化有助于理解当年财政发力的重点方向。收支缺口方面，财政赤字率是衡量财政政策力度的指标，可以通过月度数据跟进财政赤字的完成度。此外第一本账存在多重勾稽关系，中央与地方、跨财政年度及不同账本之间均存在资金流动。 政府性基金预算以收定支，专项债及土地使用权出让相关收入为重要来源：政府性基金自求平衡，支出与收入项目一一对应。国有土地使用权出让收入以及地方政府专项债收入是重要资金来源，特定时期还涉及特别国债的发行收入。其中国有土地使用权出让收入与国内房地产市场走势紧密关联，专项债及特别国债是政府实施调控的重要抓手，近年来专项债资金支持范围不断扩张，特别国债发行也步入常态化。虽然第二本账不列赤字，但可与第一本预算相结合测算广义财政赤字情况。 国有资本经营预算占比不大，兼顾收益分配与企业发展：第三本账规模占比相对较小，收入结构上利润收入占大头。支出方面除了支持国有企业发展，还涉及社会民生的改善，一方面资金在国企体系内部循环，另一方面部分资金被安排调入一般公共预算和补充全国社会保障基金。近年来第三本账向一般公共预算调出的比例呈上升态势。 社会保险基金预算专款专用，财政直接干预相对较弱：社会保险基金收入涉及医疗、养老、工伤、失业等多个险种的保费收入，此外利息收入、财政补贴收入、委托投资收益等也被涵盖在内，其使用遵循专款专用的原则，因此只进不出，不向其他账本调出资金。其编制由社保经办机构、社保行政部门及财政部门协同完成，相比其他三本账，财政对社会保险基金预算的直接干预效应较弱。 目录 1、渐进完善的政府预算制度2、一般公共预算3、政府性基金预算4、国有资本经营预算5、社会保险基金预算 1、渐进完善的政府预算制度 1.1国内政府预算改革梳理 资料来源：《中国政府预算改革四十年回顾与前瞻———从“国家预算”到“预算国家”的探索》，太平洋证券整理 ➢系列改革陆续推出，政府预算制度趋向现代化。作为国家治理的基础及宏观调控的重要手段，财政对于经济发展发挥支撑性作用，而政府预算又是财政的基本制度载体，因此预算也逐渐成为各级施政的关键政策工具。改革开放以来，我国逐渐由计划经济向社会主义市场经济过渡，为适应政府职能的转变，我国政府预算制度也历经一系列改革探索。整体而言，预算管理的重心由赤字到收入再向支出调整，制度渐趋现代化，向匹配国家治理体系现代化和治理能力现代化、适应公共财政框架的方向演进。 1、渐进完善的政府预算制度 1.2政府预算“四本账”概述 ➢政府收支分类管理，“四本账”体系建立。财政具有“公共性”特点，因此财政有责任向公众汇报预算执行的效率，公众也有权利对公共资金的使用进行监督及问责，上述权责机制的实现建立在政府收支科学分类的基础上，即政府的收入和支出能够全面清晰地在“国家账本”上得到反映，便于公众理解公共资金从何而来又花向何处。 •20世纪90年代我国开始尝试复式预算的形式。根据1994年《中华人民共和国预算法》，中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制；1995年《预算法》实施条例将复式预算进一步明确为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。 •2006年财政部稳步推进政府收支分类改革。2007年起实行新的政府收支分类，以功能分类为主、经济分类为辅。在新的政府收支分类体系下，财政收入分设类、款、项、目四级科目，支出则分层次设置类、款、项三级科目。 •政府预算制度不断完善，四本预算逐步建立。1997年之前，国内政府仅有一般公共预算账本，1997年13项政府性基金被纳入预算，增加了“政府性基金预算”账本，并且自2010年起政府性基金预算正式报送全国人大；国有资本经营预算于2007年开始试点，从2010年起开始正式报送全国人大；社会保险基金预算从2010年起开始试编，2014年起首次编入预算草案并报全国人大。2014年《预算法》进行修正，从法律层面确立全口径预算，将预算范围调整为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，即政府预算“四本账”。 1、渐进完善的政府预算制度 1.2政府预算“四本账”概述 ➢政府预算编制、审查及批准流程法制化。我国预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止。两会后财政部会公布上一年度的预算执行情况，同时公布当年的财政预算草案。国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行。 1、渐进完善的政府预算制度 1.2政府预算“四本账”概述 资料来源：同花顺iFinD，太平洋证券 资料来源：同花顺iFinD，太平洋证券 ➢一般公共预算收支为预算体系的基础。作为最早建立的预算账本，第一本账一般公共预算在整体预算体系中的地位举足轻重，这在其绝对领先的收支规模上也有体现，该账本收支所占比重超过五成。第二本账政府性基金预算体量居次，第一、二本预算账本合并可视为广义财政。 1、渐进完善的政府预算制度 1.2政府预算“四本账”概述 ➢不同账本既保持独立也存在关联。一方面“四本账”功能定位有所区别，对应着不同用途的政府收支，也各有侧重。 •第一本账一般公共预算，是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。重点是税收收入； •第二本账政府性基金预算，是指政府通过向社会征收基金、收费，以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。重点是土地出让收入及专项债。原则上应当根据基金项目情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支； •第三本账国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。需按照当年预算收入规模安排，不列赤字； •第四本账社会保险基金预算，是政府通过社会保险缴费、公共财政预算安排的补助等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。重点是各类社保缴款。遵循“依法建立，规范统一；统筹编制，明确责任；专项基金，专款专用；相对独立，有机衔接；收支平衡，留有结余”的原则。 1、渐进完善的政府预算制度 1.2政府预算“四本账”概述 资料来源：财政部，太平洋证券整理 另一方面“四本账”之间统筹协调，构成有机衔接的整体。考虑到预算执行过程中可能出现的财力缺口或盈余，为提高财政资金使用效率，四本预算之间会进行资金头寸调剂，资金的往来以一般公共预算为关联节点。具体而言，一般公共预算可以从政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金；政府性基金预算特殊情况下会从一般公共预算调入资金；社会保险预算可以接受来自一般公共预算的财政补贴，部分国有资本也可被划转充实社保基金，但社会保险预算只进不出，不能调出资金。 2、一般公共预算 2.1一般公共预算收入 资料来源：2024年政府收支分类科目，太平洋证券整理➢一般公共预算收入以税收为主体。从结构上看，全国一般公共预算收入由税收及非税收入构成，中央和地方的一般公共预算收入 资料来源：Wind，太平洋证券 又涉及到本级收入及上下级之间的资金流通（中央层面包括本级收入及地方向中央的上解收入；地方各级则包括本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入）。其中税收收入占主要地位。以全国一般公共预算收入决算规模为例，2023年全国一般预算收入216795亿元，税收收入及非税收入分别占比84%、16%；2015-2023年税收收入所占比重平均达到83%。鉴于其主体性地位，税收收入也被视为在分析一般公共预算收入的重点。 2、一般公共预算 2.1一般公共预算收入图表8：税收收入与GDP同比（%） 资料来源：Wind，太平洋证券 另外税收收入与经济走势密切关联，这也使其被赋予重要的分析价值。从历史数据可以看出，税收收入同比与GDP同比的走势存在一定一致性。税收收入来自社会各个产业，其增长源于经济社会发展，而GDP是反映经济发展速度的重要指标，因此整体来说两者增势趋同。我国现行的18个税种中（企业所得税、个人所得税、增值税、消费税、关税、房产税、车船税、契税、资源税、城镇土地使用税、烟叶税、环境保护税、印花税、船舶吨税、城市维护建设税、车辆购置税、耕地占用税、土地增值税）占比居前的一是增值税，二是企业所得税，两者比重合计超六成，对应税基分别为工业增加值和商业增加值、企业的实现利润，这两类税基均与GDP存在密切关联。 2、一般公共预算2.1一般公共预算收入 图表10：非税收入各分项规模 资料来源：Wind，太平洋证券非税收收入占比相对较小，与税收收入存在一定替代关系。非税收入是反映各级政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或 提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入。结构上包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入和其他收入，其中专项收入以及国有资源（资产）有偿使用收入占比较高，2023年上述两项收入占整体非税收入的比重达到65%。此外个别年份国有资本经营收入（反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上缴的国有资本收益）占比会出现显著抬升，比如2019年国有资本经营收入在整体非税收入中的占比升至24%（前值仅为13%），主要是中央特定金融机构和央企上缴利润的拉动，这也部分对冲当年因减税降费带来的税收收入压力。整体而言，非税收入的占比虽然明显低于税收这一主体性收入，但两者之间存在一定替代性，当税收承压，特定企业上缴利润、多渠道盘活国有资源资产等方式有助于增加非税收入并熨平一般公共预算收入的波动。 2、一般公共预算2.1一般公共预算收入 图表11：一般公共预算收入央地占比 资料来源：Wind，太平洋证券 资料来源：Wind，太平洋证券 ➢央地收入结构存异。目前一般公共预算收入中的央地占比相对稳定。中央及地方1994年分税制改革明确了央地财政收入范围，扭转了中央财政收入占全国财政收入比重持续下行的走势，1993年中央财政收入占比仅为22%；分税制改革后的1994年，中央财政收入占比便迅速上升至56%，近些年维持在45%~50%。中央与地方财政收入结构存在一定差异，相比而言中央对于税收收入的依赖程度更高。2019年至2023年，中央财政收入中税收收入占比平均在95%，而地方财政收入中税收占比平均为74%。分税制改革上收了部分地方财权，地方政府挖潜非税收收入以补充财力，这也抬高了非税收入所占比重。 2、一般公共预算 2.1一般公共预算收入 资料来源：财政部，太平洋证券整理 ➢预算报表内部存在多重勾稽关系。 •一则收入有别于收入总量，后者范围还涵盖了调入资金及结转结余。具体而言，全国一般公共预算收入总量=全国一般公共