iid政策简报13：东欧产业政策的新时代：从可持续发展目标评估到政策解决方案

2关键信息东欧距离实现产业相关可持续发展目标还有多远？制造业通过加速增长、促进创新、创造就业、减少贫困和饥饿、建立更加平等的社会以及应对气候变化来推动可持续发展。工业通过直接和间接渠道实现这一目标。前者通过提供货物、创造就业、加速技术变革和经济增长来促进实现某些目标。后者主要通过工业对经济增长和就业创造（可持续发展目标8）以及能源转型（可持续发展目标7）的影响来实现。东欧产业政策新时代：从可持续发展目标评估到政策解决方案1. 东欧在工业相关可持续发展目标的整体进展方面领先于其他发展中地区，但在清洁能源和创新等关键领域仍存在显著差距。2. 现代产业政策可以通过利用绿色技术、全球价值链（GVC）和区域一体化方面的新兴机遇来加速发展。东欧在哪里3在实现这些关键可持续发展目标方面，你站在什么位置？最近进行的研究表明在可持续发展目标9下，工业发展构成了2030年可持续发展议程的17个目标之一，是实现其他目标进展的主要驱动力。2考虑到产业与其他经济部门之间的紧密联系和乘数效应，加强产业部门生产力和创新能力的相关政策特别适用于渗透到其他可持续发展目标中。 可持续发展目标评估突显出一个拥有普遍能源获取和高于平均能源效率分数的地区，基础设施发展基础稳固，高质量就业创造取得积极进展。然而，在经济增长、清洁能源和创新三个关键领域仍存在重要差距。根据这些估算，如果继续疫情前趋势，东欧到2030年将无法实现其清洁能源目标，凸显了该领域加速努力的必要性。疫情前观察到的经济增长急剧减速，强调了经济振兴战略以维持包容性发展的紧迫性。与此同时，尽管在创新方面优于其他发展中国家，该地区的平均得分仍比相应的可持续发展目标低70%。5精心设计的产业政策可以发挥东欧国家的优势，以加速在这些三个关键领域的进步工业发展洞察由联合国工业发展组织（UNIDO）显示，虽然与其它发展中国家相比，东欧在实现联合国可持续发展目标（SDGs）7、8和9方面取得了高于平均水平的进展，但仍3. 培育更广泛的社会共识，加强制度能力，并提升合作方式是克服过去阻碍产业政策成功实施挑战的关键。 。面临一些挑战4（见图1） 图1. 2021年东欧距离可持续发展目标：距离产业政策格局来源：联合国工业发展组织2024年工业发展报告，图7.1，第138页。在后社会主义转型时期，东欧国家——尤其是在中东欧和东南欧的部分地区——遵循以市场为导向的工业化战略，将吸引外国直接投资（FDI）的工具作为主要政策工具。市场力量在决定哪些部门和活动应该由注意这些值代表了2021年每个维度下可持续发展目标实现水平的平均值，以人口权重在区域层面进行汇总。灰色区域代表所有发展中国家的表现。图中外部的阴影矩形反映了COVID-19大流行前十年向目标平均每年的趋近速度。这是通过用2009年的指数值减去2019年的指数值，然后将结果除以十年计算得出的。 3在区域经济中占据主导地位，导致组装者在制造业价值链中的专业化。虽然该模式促进了该地区融入全球价值链，但在推广清洁能源使用、持续经济增长和创新方面却有所欠缺。 4机遇与行动能源转型欧洲东部地区拥有适合风力发电和太阳能发电的适宜条件，这些资源尚未得到大量开发利用东欧产业政策新时代：从可持续发展目标评估到政策解决方案该地区的产业政策是多方面的，反映了自然资源、生产要素和制度能力方面的显著多样性。然而，各国也共享着定义东欧政策制定的共同特征。首先，鉴于该地区的地理特殊性，欧盟（EU）在制定产业政策基调方面发挥着重要作用，特别是对欧盟成员国和潜在候选国而言。因此，该地区的产业政策通常涉及将欧盟产业政策转化为国内环境。自 21 世纪初以来，该地区逐步从市场驱动型工业化转向由产业政策支持的模式。目前，绿色和数字化转型这两个领域，通常被称为“双重转型”，在东欧国家的议程上占据重要地位。然而，由于高度依赖市场驱动型工业化，制定和部署产业政策仍然充满挑战。这主要是由于针对性不强的政策主导产业政策制定，以及制度缺陷导致实施困难所致。通过创新产业政策，可以充分挖掘该地区的潜力。气候变化和能源转型、数字技术的进步、全球价值链的重新配置以及区域一体化是全球现象，需要新的产业政策将这些挑战转化为发展机遇。 工业洞察开发整个地区。增强可再生能源生产将使该地区能够将自己定位为欧洲向更绿色、更可持续能源格局转型的主要推目前，该地区在实现SDG 7（可负担的清洁能源）方面存在显著差异。一些国家对绿色转型犹豫不决，并继续支持和补贴化石燃料，而另一些国家则明确立场，优先最后，吸引外商直接投资（FDI）的倡议仍然是该地区工业发展战略的核心。然而，这些倡议通常未能将地方升级和创新纳入更广泛的工业战略中。最近，人们正越来越多地致力于关注重点领域，例如信息和通信服务中心，这些领域在捷克、斯洛伐克、波兰、保加利亚、摩尔多瓦共和国、白俄罗斯和格鲁吉亚等国家获得了优先FDI待遇，但结果喜忧参半。政策制定中的另一个关键特征是智能专业化策略（S3），该策略正越来越多地被该地区采用，以识别一个国家在建立比较优势方面的研究、创新和创业潜力。在东欧不同地区的S3实践经验表明，由于在制定这些策略时缺乏私营部门参与者的参与，以及地方机构缺乏技术能力来在实施S3过程中发挥主导作用，因此实施可能具有挑 动者。发展可再生能源。战性。 5数字化为了扩大清洁能源的可及性，该地区可以从采用“目标导向”方法中获益6为了工业战略。在这种设定下，可持续发展目标将作为基础原则，工业政策中制定具体且可衡量的目标。鉴于该地区高度依赖化石燃料的部分可能引发的社会问题，将其他可持续发展目标（如可持续发展目标8——经济增长和就业创造）嵌入工业政策制定中，可以指导提供社会保障网，以确保受影响人员不会掉队。黑山，例如，通过将清洁能源作为国家关键优先部门和战略目标，正成为一个区域可再生能源中心。在过去十年中，黑山增加了其可再生能源容量。如今，该国约79%的总发电能力来自可再生能源，位列东欧第二，大大超过了欧洲平均水平的54%。这种可再生能源的扩张源于政府积极的支持。关键政策工具包括：协调国内能源市场以符合欧盟标准；通过为可再生能源生产者提供固定优惠价格来激励可再生能源项目；简化运行可再生能源项目的许可流程；以及提供大量税收优惠以促进可再生能源。东欧产业政策新时代：从可持续发展目标评估到政策解决方案 捷克南摩拉维亚地区是促进当地工业创新生态系统的一个良好范例（见图2）。该地区的进展表明，围绕相对孤立的有竞争力的数字企业成功案例，创建支持性政策环境可以带来更广泛的社会经济成果。工业发展洞察该地区部分地区，例如北欧国家，已实施政策发展有竞争力的数字经济。政策行动包括利用政府采购支持信息技术行业、建立有利于新企业创建的立法环境，以及通过教育促进数字技能发展。虽然许多东欧国家在数字化方面取得了显著进展，但在加强产业创新生态系统方面数字化转型为推动区域产业发展提供了 promising 的途径，通过促进就业创造（SDG 8）和产业升级（SDG 9）。先进的数字生产技术在提升制造业企业生产力和推动产业竞争力方面发挥着重要作用。7加强产业创新生态系统也可以通过吸纳高技能劳动力来创造就业，发展以出口为导向、知识密集型的与先进制造模式相关的业 仍存在局限。务服务。 61.2.GVC重构来源：基于Matulova等人（2015）和JIC（2021）的作者阐述。图2。捷克：促进有效的区域创新体系成功因素长期承诺区域和市级决策者需要灌输结构变化参与本地专家政策行动南方创造摩拉维亚创新中心（JIC）支持的目的创业商业用途关于研究研发活动，且协调实现该地区的智能专业 (S3)议程While the first two S3聚焦策略在激励新创企业的出现后续策略专注于领域例如升级研发基础设施增强国际竞争力公共研究机构，吸引FDI，发展中非技术性能力公司，以及支持已选域名专业领域围绕工业4.0技术经济多样化基础来包含新兴创新和竞争国内企业。结果显著增加份额受雇于高科技领域，达到水平与高度发达相媲美地区东欧产业政策新时代：从可持续发展目标评估到政策解决方案在全球回流趋势的背景下，企业越来越多地将生产和服务的重心转向其主要市场或本土国家，东欧国家正凭借近岸外包趋势获益。一项最新研究表明，西巴尔干经济正在经历近岸外包的增加，根据不同行业发展阶段调整政策目标和工具 工业洞察开发JIC提供“创新券”哪个奖项适合中小企业鸣谢为购买提供资金服务从研究机构。考虑到大多数企业申请对于代金券来说没有先前经验与学术界政策工具创建一条连接本地企业家和研究人员动机持续合作更强的本地创新系统和更多知识集约经济相关范围内的各类当地参与者之间的合作 партнерство и совместное финансирование проектов跨国公司正在缩短供应链，以应对疫情和地缘政治中断。8许多这些投资来自亚洲，因为亚洲公司正将自己定位得更贴近其服务的欧盟市场。这些国家的近岸外包似乎与全球脱碳趋势一致，外国公司引用了减少二氧化碳排放是该地区投资的主要动机之一。 7区域一体化塞尔维亚的案例提供了一个有趣的例子，说明一个国家如何在吸引创新性、高科技、高技能的外国投资的同时，也试图刺激国内的创新和投资。科技园区在塞尔维亚的工业政策战略中发挥了显著作用，作为升级生产工艺和培育创新的关键工业基础设施设施。这些园区仅针对高科技公司，并提供定制化福利、先进机器和设施、研究合作机会、网络资源和其他特权。位于科技园区的大多数公司是本土公司，但外国公司将其研发中心设在园区，同时将生产设施设在其附近。虽然东欧地区在吸引变化的FDI模式方面具有显著潜力，但该地区的FDI政策往往与产业政策相互隔离，各自拥有独立的授权和议程，导致被动参与全球价值链。将FDI促进目标纳入更广泛的产业战略将使该地区能够在优先领域和活动中吸引特定类型的投资，同时提升一个国家的国内能力并刺激可持续发展目标9。科技园区可以通过提供创新和发展的支持环境来实现这一目标。它们吸引技术先进的公司，因为对于这些公司而言，支持网络的价值和动态生态系统的重要性往往超过了较低生产成本的重要性。东欧产业政策新时代：从可持续发展目标评估到政策解决方案经济增长对该地区构成重大挑战，预计到2030年实现可持续发展目标8的差距将达48%。以振兴关键产业、提高生产力和促进市场多元化为重点的政策行动对于弥合这一差距至关重要。利用跨国产业政策合作能够实现知识转移和技术扩散。 欧洲大部分地区与欧盟紧密联系（通过欧盟成员国身份、候选国资格或自由贸易协定），为该地区提供了丰富的经济机遇。此外，欧盟扩大了金融和政策空间，纳入了产业政策，为东欧加入区域产业政策举措敞开了大门。这可能使该地区的国家更接近于进入区域供应链并增强技术转移。为此，东欧需要协调和统一国家战略与努力，以符合欧盟范围内的优先事项，促进在联合研究网络中拥有更大代表性，并努力更有效地利用欧盟资金来加速可持续发展目标的实现。工业发展洞察进入更大的市场，并推动欠发达成员国之间的工业增长为了克服这一差距，斯洛伐克的《复苏与韧性计划》明确提出了促进国际合作和参与斯洛伐克参与欧盟《欧洲共同利益重要项目》（IPCEI）倡议，是成功将区域产业政策计划与价值链升级相结合的典范。通过IPCEI，欧盟成员国可以支持那些有可能促进地区产业竞争力但通常资金不足的项目。在该倡议下，目标领域（例如氢技术、电池和微电子）中符合条件的研发、创新和基础设施项目，可以获得成员国提供的直接补贴，且不受欧盟竞争政策的限制。这些项目被划分为价值链，以连接公司，使它们能够交流经验并合作。然而，像IPCEI这样的产业政策框架，很少被欧盟经济欠发达地区所采纳，这反映了各成员国能力的差 和竞争力。异。 8经验教训东欧产业政策新时代：从可持续发展目标评估到政策解决方案欧洲各国的经验展现了共同挑战，需要克服并证明产业政策如何为实现可持续发展目标（SDGs）发挥作用。三点重要的启示是：作为国家的主要投资优先事项之一，欧盟资助的举措。斯洛伐克政府已采取多项政策行动，以提高机构获得欧盟尖