2025“十五五”绿色环保市场研究之政策系列之七：循环经济

辰于“十五五”绿色环保市场研究之 政策系列：循环经济 马心语、张关立、甘振宇 2025年1月 01前言 02第一部分产业规划与引导政策 03一、循环经济的综合发展目标 05二、工业固废的综合利用与工业循环化改造 06三、农林废弃物的综合利用 07四、再生水利用与节水 08五、再生资源回收利用 09第二部分财政补贴与价格政策 10一、完善价格政策，健全循环经济市场体系 10二、财政资金支持政策 11第三部分市场准入与供给控制政策 12一、健全循环经济相关法律法规 12二、构建现代化循环经济体系 13三、通过政府采购，引导社会资本投入循环经济领域 13四、推进第三方治理 14第四部分税收优惠政策 15一、企业所得税减免 15二、增值税减免 17第五部分金融及土地等要素支持政策 18一、金融支持政策 19二、统筹规划基地建设 20第六部分技术创新与研发支持政策 21一、加强循环经济关键技术研发攻关与推广 22二、构建全方位研发体系 23附表 23附表1-1主要产业规划与引导政策 25附表2-1主要财政补贴与价格政策 26附表3-1主要市场准入与供给控制政策 27附表4-1主要税收优惠政策 28附表5-1主要金融及土地等要素支持政策 29附表6-1主要技术创新与研发支持政策 前言 在资源短缺与生态环境问题频现的当下，循环经济的发展模式受到了全球的广泛关注。循环经济以资源的高效利用和循环利用为核心，遵循“减量化、再利用、资源化”原则，旨在实现经济、社会与环境的协调发展，成为提高资源利用效率、推动可持续发展、实现碳达峰与碳中和目标的重要途径。 循环经济模式中最关键的部分在于优化已使用产品的后续流通环节，对具有回收价值的材料进行再利用。材料的再利用价值及其流通渠道、再制造成本是评估其全生命周期经济性的核心要素。政策对循环经济中生产环节减量化的约束、再制造产品的认证、渠道的规范与监管对循环经济发展起到了重要推动作用。 本文从产业规划与引导政策、财政补贴与价格政策、市场准入与供给控制政策、税收优惠政策、金融及土地等要素支持政策、技术创新与研发支持政策六个维度出发，详细分析了我国循环经济的政策演变及政策现状。 第一部分产业规划与引导政策 在资源短缺与生态环境问题日益突出的背景下，循环经济作为一种以资源高效和循环利用为核心的生产模式，对于推动可持续发展、助力实现碳达峰碳中和目标具有重要意义。我国高度重视循环经济发展，从“十二五”到“十四五”期间，持续完善产业规划与引导政策，不断探索循环经济在不同发展阶段的重点任务和方向。这些政策在综合目标设定、工业固废处理、农林废弃物利用、再生资源回收以及再生水与节水等多个细分领域全面布局，对循环经济发展起到了关键的引领和推动作用。 一、循环经济的综合发展目标 1.“十二五”时期：提升主要资源产出率 “十一五”时期循环经济发展已取得了显著成效，完成了循环经济的理念和相关法律的初步构建。从“十二五”时期开始，循环经济的发展重心聚焦于减量优先、改造存量和优化增量，以提高主要资源产出率为主要量化指标。 2011年12月10日，发改委发布《“十二五”资源综合利用指导意见》，文件提出了节约优先、市场导向、政府推动、科技创新和协调发展的基本原则，明确了到2015年资源综合利用水平显著提高的主要目标，即主要废弃物的综合利用率达到75%以上，其中工业固体废物综合利用率达到72%，矿产资源总回收率达到40%，再生资源回收利用量达到1.8亿吨，主要再生资源回收利用率达到70%。 2013年1月23日，国务院发布《循环经济发展战略及近期行动计划》，明确了循环经济发展的中长期目标是：循环型生产方式广泛推行，绿色消费模式普及推广，覆盖全社会的资源循环利用体系初步建立，资源产出率大幅提高，可持续发展能力显著增强；到“十二五”末的目标是：主要资源产出率比“十一五”末提高15%，资源循环利用产业总产值达到1.8万亿元。 2.“十三五”时期：促进循环经济产业化发展 “十三五”时期，我国在推动循环经济产业化发展方面进行了全方位布局。从国家宏观层面的整体纲要，到各部委依据纲要针对工业、生态环保等领域出台的专项规划，均聚焦于产业协同共生等关键环节，为这一时期循环经济迈向新高 度绘制了详细蓝图，诸多政策层层递进，共同发力。 2016年3月16日的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，对“十三五”期间的循环经济发展作出了总体规划：大力发展循环经济，推进资源循环利用，提高资源利用效率，减少废弃物排放；加强工业固体废物、再生资源、建筑废弃物和农林废弃物的综合利用，提高其综合利用水平。 2016年6月30日工信部发布《工业绿色发展规划（2016-2020年）》，指出“十三五”时期要紧紧围绕资源能源利用效率提升这一目标，以传统工业绿色化改造为重点，以绿色科技创新为支撑，以法规标准制度建设为保障，加快构建绿色制造体系，大力发展绿色制造产业，推动绿色供应链全面发展。同年国务院发布的《“十三五”生态环境保护规划》，强调要推进资源全面节约和循环利用，加强固体废弃物和垃圾处置，推动资源循环利用产业发展。 2017年4月21日发改委等14部委联合发布《循环发展引领行动》，根据党的十八届五中全会精神和《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》为循环经济产业化发展制定了更加详细的规划：推动行业间循环链接，组织实施产业绿色融合专项，在冶金、化工、石化、建材等流程制造业间开展横向链接；推动不同行业的企业以物质流、能量流为媒介进行链接共生，实现原料互供、资源共享，建立跨行业的循环经济产业链；推广跨行业循环经济发展模式，发布重点行业循环发展指南。 3.“十四五”时期：强调绿色低碳理念，推动循环经济系统性转型升级 “十四五”时期，循环经济的政策导向更加注重系统性和协同性转型升级，强调绿色低碳循环发展经济体系的全面构建。政策不仅关注资源利用和环境保护，还推动经济结构调整和转型升级，促进实现经济社会发展与环境保护的协调。 2021年2月2日国务院发布的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》指出，要大力发展再制造产业，加强再制造产品认证与推广应用，并建设资源综合利用基地，促进工业固体废物综合利用；到2025年初步形成绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系、消费体系，到2035年重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平。 2021年7月1日，发改委发布了《“十四五”循环经济发展规划》，提出了“十四五”期间循环经济发展的总体目标、重点任务和保障措施。目标包括资源利用效率显著提高，主要废弃物的 综合利用率达到75%以上，再生资源回收利用量达到3.5亿吨。重点任务包括推进工业、农业、生活领域的大宗固体废物综合利用，推动再生资源回收利用体系建设，加强资源循环利用技术创新等。 2024年2月6日，《关于加快构建废弃物循 环利用体系的意见》提出，到2025年，尾矿、粉煤灰、煤矸石、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、秸秆等大宗固体废弃物年利用量达到40亿吨，新增大宗固体废弃物综合利用率达到60%；废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等主要再生资源年利用量达到4.5亿吨，资源循环利用产业年产值达到5万 亿元；特别是到2030年，建成覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，各类废弃物资源价值得到充分挖掘，再生材料在原材料供给中的占比进一步提升，资源循环利用产业规模、质量显著提高，废弃物循环利用水平总体居于世界前列。 2015年 2020年 2025年 目标值 实际值 目标值 实际值 目标值 主要资源产出率 提高15% 提高15% 提高20% 资源循环利用产业总产值 1.8万亿元 3万亿 5万亿元 大宗固废综合利用率 60% 农作物秸秆综合利用率 80% 92%以上 85%以上 86%以上 工业固体废物综合利用率 72% 98%以上 再生资源回收利用总量 2.14亿吨 2.46亿吨 3.5亿吨 城市再生水利用率 15% 50% 城市生活垃圾回收利用率 30% 36.2% 40% 表1-1“十二五”至“十四五”时期循环经济发展主要指标 指标名称 二、工业固废的综合利用与工业循环化改造 工业生产具有规模大、耗材多、污染高的特点，因而工业生产消耗的减量化和工业废品的综合利用是循环经济中最关键的部分。从“十二五”到“十四五”，工业领域循环经济的政策重心从提升综合利用率，到基地建设和园区改造，再到生产间循环利用，逐步走向更加科学高效的道路。 1.“十二五”时期：聚焦重点工程，提升综合利用率 2011年12月17日，工信部发布《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》，计划到2015年，大宗工业固体废物综合利用量达到16亿吨，综合利用率达到50%，年产值5,000亿元，提供就业岗位250万个。《规划》提出，“十二五” 期间，大宗工业固体废物综合利用量达到70亿 吨；减少土地占用35万亩，有效缓解生态环境的恶化趋势。 《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》详细阐述了多个重点工程，旨在提升大宗工业固体废物的综合利用效率。这些工程涵盖了尾矿提取有价组分、尾矿充填、尾矿生产高附加值建筑材料、尾矿无害化农业和生态应用、粉煤灰高附加值利用、钢渣处理与综合利用、有色冶炼渣综合利用、氰化渣综合利用、工业副产石膏高附加值利用以及赤泥综合利用等领域，总投资额高达1000亿元人民币，预计实现年产值1445亿 元，年利用大宗工业固体废物总量达到41210万吨。 2.“十三五”时期：加强综合利用产业基地建设，开展工业园区循环化改造 2016年11月24日发布的《“十三五”生态环境保护规划》标志着工业固废的综合利用进入了新的阶段，规划强调深化工业固体废物综合利用基地建设试点，建设产业固体废物综合利用和资源再生利用示范工程。2017年4月21日发布的《循环发展引领行动》对此做了具体计划，指出一般工业固体废物综合利用率计划从2015年的65%，提升到2020年的73%，为了达到这个目标，应建设工业固体废物综合利用产业基地，大力推进多种工业固体废物协同利用。 工业园区循环化改造也是“十三五”时期的建设重点。2017年《循环发展引领行动》提出，按照“空间布局合理化、产业结构最优化、产业链接循环化、资源利用高效化、污染治理集中化、基础设施绿色化、运行管理规范化”的要求，对新设园区和拟升级园区要制定循环经济发展专项规划，或在总体规划中设置循环经济篇章；对存量园区实施循环化改造，构建循环经济产业链，实现企业、产业间的循环链接，提高产业关联度和循环化程度，增强能源资源等物质流管理和环境管理的精细化程度。 3.“十四五”时期：推动企业循环式生产、产业循环式组合 “十四五”时期，工业固废综合利用的指导政策已经全面从处理集聚转向生产集聚，从生产后再利用转向生产间循环利用。 2021年《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》提出，要创新协同利用机制，促进多产业、跨区域间的协同发展，打通部门间、行业间的堵点和痛点，创新管理方式，利用现代 科技提高信息化管理水平，提升资源配置效率。 《“十四五”循环经济发展规划》强调，推进园区循环化发展，推动企业循环式生产、产业循环式组合，促进废物综合利用、能量梯级利用、水资源循环使用等。《“十四五”工业绿色发展规划》提出，推进原生资源高效化协同利用，强化企业、园区、产业集群之间的循环链接，提高资源利用水平，同时推进再生资源高值化循环利用，推动资源要素向优势企业集聚，依托优势企业技术装备，推动再生资源高值化利用。《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》要求加快绿色园区建设，推动园区企业内、企业间和产业间物料闭路循环，实现固体废物循环利用。 三、农林废弃物的综合利用 农林废弃物具有产生量大、再利用价值高的特点，因而农林废弃物的综合利用也是循环经济的一大工作重点。三个五年规划时期，农林废弃物的综合利用工作经历了从提升资源化