2025“十五五”绿色环保市场研究之政策系列之四：建筑节能与绿色建筑

政策系列：建筑节能与绿色建筑 冯凡、张关立、甘振宇 01前言 02第一部分产业规划与引导政策 03一、建筑节能与绿色建筑业的发展目标05二、加强公共建筑节能与建筑节能引领工程建设06三、推动建筑行业节能减排，助力双碳战略 08第二部分财政补贴与价格政策 09一、基础性建筑节能项目资金09二、绿色生态城区建设财政支持与补贴政策10三、政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升 11第三部分市场准入与供给控制政策 12一、建筑节能与绿色建筑行业的法律依据12二、建立健全建筑节能与绿色建筑行业的准入技术标准13三、建筑节能与绿色建筑行业的产业供给政策15四、完善建筑行业管理体系，促进绿色节能发展15五、加强市场职能，鼓励第三方服务公司参与 16第四部分税收优惠政策 17一、增值税相关减免17二、营业税相关减免17三、企业所得税相关减免 18第五部分金融及土地等要素支持政策 19一、绿色金融的整体性支持政策19二、绿色建筑金融支持政策20三、绿色建筑和绿色生态城区规划政策 21第六部分技术创新与研发支持政策 22一、技术创新支持政策22二、研发支持政策 25附表 25附表1-1“十二五”到“十四五”建筑节能与绿色建筑规划主要指标27附表1-2主要产业规划与引导政策28附表2-1主要财政补贴与价格政策29附表3-1主要市场准入与供给控制政策30附表4-1主要税收优惠政策31附表5-1主要金融及土地等要素支持政策32附表6-1主要技术创新与研发支持政策 前言 从“十二五”至“十四五”时期，国家通过推行标准与节能改造、发展绿色建筑与可再生能源等措施，逐步提升建筑节能水平，并将建筑节能融入国家双碳战略。 建筑节能与绿色建筑的各阶段发展规划文件明确了节能减排目标及实施路径，财政补贴、价格政策、市场准入与供给控制、税收优惠、金融及土地支持等多方面政策共同推动了绿色建筑的发展。 国家通过鼓励推进建筑信息模型应用、发展装配式建筑、构建数据服务体系及加快节能降碳技术研发等，促进建筑领域的信息化、现代化和绿色化。 第一部分 产业规划与引导政策 “十二五”至“十四五”时期，建筑节能与绿色建筑行业推行标准与节能改造，着力发展绿色建筑与可再生能源，逐步融入国家双碳战略。在具体措施上，相关规划深化建筑节能工作，提高新建建筑节能标准执行比例，实施既有建筑节能改造，推广绿色建筑和绿色建材，并重视可再生能源的应用。这些规划的实施，推动了我国建筑节能与绿色建筑行业的持续发展。 一、建筑节能与绿色建筑行业的发展目标 大型公共建筑节能监管体系，加强公共建筑节能管理，推动节能技术和产品应用。 1.“十二五”时期：推行节能标准，开展节能改造 为了更好推动建筑节能发展，规划着重阐述了推动可再生能源建筑领域规模化应用方面的内容。规划鼓励太阳能、地热能等可再生能源与建筑一体化应用，降低建筑对传统能源的依赖。规划还注重实施绿色建筑规模化推进，通过政策引导、市场推动和技术支撑，促进绿色建筑在全社会范围内的广泛普及。 2012年5月9日，住建部发布建科〔2012〕72号文件，即《“十二五”建筑节能专项规划》。这是“十二五”时期建筑节能行业的最主要规划文件。文件首先介绍了“十一五”时期的发展状况。针对推行节能强制性标准的重点任务，截至2010年底，新建建筑施工阶段执行节能强制性标准的比例达到95.4%；累计建成节能建筑面积48.57亿平方米，全国城镇节能建筑占既有建筑面积的比例为23.1%。到“十一五”期末，建筑节能实现节约1亿吨标准煤的目标任务。在此基础上，规划确认了“十二五”期间的总体目标：明确了到“十二五”期末，建筑节能形成1.16亿吨标准煤节能能力的总体目标，并提出了发展绿色建筑、加强新建建筑节能工作、深化供热体制改革、推进北方采暖地区既有建筑供热计量及节能改造、加强公共建筑节能监管体系建设、推动可再生能源与建筑一体化应用等一系列具体目标。可以看到，“十二五”时期建筑节能与绿色建筑行业主要着力在进一步落实节能设计标准，并实施建筑节能改造。 在建筑节能与绿色建筑的配套措施方面，规划提出了一系列保障措施，如明确各级住房和城乡建设部门职责，完善标准规范体系并制定和修订相关建筑节能标准，强化监督检查机制以便加强对建筑节能工作的监督检查等。同时，规划还注重发挥市场机制作用，通过政策激励、市场引导和技术支持，激发市场主体参与建筑节能的积极性。最后，规划还强调区域化推进和产业化发展，结合不同地区建筑用能需求和资源环境特点来推出差异化的政策措施等。 2.“十三五”时期：加强绿色建筑与可再生能源推广 2017年3月1日，住建部发布了建科〔2017〕53号文件，即《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》，对新时期建筑节能与绿色建筑行业提出了新的规划。该规划指出，“十二五”期间，我国建筑节能和绿色建筑事业取得重大进展，累计增加节能建筑面积70亿平方米，节能建筑占城镇民用建筑面积比重超过40％；推广绿色建筑面积超过10亿平方米，截至2015年底，全国累计绿色建筑面积超过4.7亿平方米；可再生能源替代民用建筑常规能源消耗比重超过4％。对此，规划制定的“十三五”时期目标是：到2020年，城镇新建建筑中绿色建筑面积比重超过 为实现这一目标，规划详细部署了一系列重点任务。首先，在新建建筑方面强调要提高新建建筑能效水平，通过严格执行建筑节能标准，推动绿色建筑规模化发展，确保新建建筑在设计、施工、运营等全生命周期中均能达到节能要求。其次，在节能改造方面规划提出要扩大既有居住建筑节能改造规模，重点推进北方采暖地区既有建筑供热计量及节能改造，提高建筑能效，减少能源消耗。同时，在体制建设方面强调建立健全 50％，绿色建材应用比重超过40％。完成既有居住建筑节能改造面积5亿平方米以上，全国城镇既有居住建筑中节能建筑所占比例超过60％。城镇建筑可再生能源比重超过6％。“十三五”目标中，对绿色建筑与绿色建材的强调，以及对可再生能源的重视都是该时期突出的特色。 认为，该时期累计建设完成超低、近零能耗建筑面积近0.1亿平方米，完成既有居住建筑节能改造面积5.14亿平方米，城镇建筑可再生能源替代率达到6%。截至2020年底，全国城镇新建绿色建筑占比达到77%，累计建成绿色建筑面积超过66亿平方米。“十三五”建筑节能与绿色建筑发展规划目标圆满完成。 规划特别强调全面推动绿色建筑发展量质齐升，实施建筑全领域绿色倍增行动，在推动绿色建筑的同时也要做到严格控制建筑节能标准执行质量。在建筑技术方面，为了促进推广绿色建筑，规划提出大力发展装配式建筑，加快建设装配式建筑生产基地，培育设计、生产、施工一体化龙头企业。 “十四五”规划将建筑节能与双碳战略结合在一起，形成了新的发展路径。“十四五”时期是落实2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标的关键时期，建筑碳排放是城乡建设领域碳排放的重点。为此，该规划制定了相应的发展目标，到2025年，计划完成既有建筑节能改造面积3.5亿平方米以上，建设超低能耗、近零能耗建筑0.5亿平方米以上，装配式建筑占当年城镇新建建筑的比例达到30%，全国新增建筑太阳能光伏装机容量0.5亿千瓦以上，地热能建筑应用面积1亿平方米以上，城镇建筑可再生能源替代率达到8%，建筑能耗中电力消费比例超过55%，到2025年基本形成绿色、低碳、循环的建设发展方式，为城乡建设领域2030年前碳达峰奠定坚实基础。 此外，规划还注重提升既有建筑节能水平，持续推进既有居住建筑节能改造，用以推动可再生能源在城镇建筑中的应用比例。为此，规划要求深入推进可再生能源建筑应用，扩大可再生能源建筑应用规模，并同时要注重提升可再生能源的应用质量。对于农村建筑节能，规划也提出了积极引导节能绿色农房建设，推进农村建筑用能结构调整的要求。 为了完成目标，规划除了强调加强高品质绿色建筑建设外，更注重倡导建筑绿色低碳设计理念，充分利用自然通风、天然采光等节能手段推动绿色建筑规模化发展。在与碳排放直接相关的节能、能效领域，规划要求提高新建建筑节能水平，推广超低能耗建筑、近零能耗建筑，并推动既有建筑节能绿色改造，提高既有居住建筑和公共建筑的能效水平。在再生能源的利用方面规划也提出更高要求，计划推动地热能、生物质能等可再生能源在建筑中的广泛应用。此外，规划还注重实施建筑电气化工程，提升建筑用能中电力消费比例等。 在保障措施方面，规划强调完善政策保障机制，建立财政资金激励政策体系，研究对超低能耗建筑、高性能绿色建筑项目在土地转让、开工许可等审批环节设置绿色通道。同时，强化市场机制创新，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式、特许经营等方式投资、运营建筑节能与绿色建筑项目。 3.“十四五”时期：融入国家双碳战略 住建部于2022年3月1日发布了建标〔2022〕24号文件《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》。关于“十三五”时期的状况，规划总结 二、加强公共建筑节能与建筑节能引领工程建设 2.“十三五”时期：建设标杆示范项目，推动新能源在建筑领域中的应用 1.“十二五”时期：试行公共建筑节能改造 2017年《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》提出了若干建筑节能的重点工程。其中，标杆项目（区域）标准领跑计划在全国不同气候区推进超低能耗建筑建设示范，并结合气候条件和资源禀赋探索不同技术路径；建筑全领域绿色倍增行动则意在加大绿色建筑标准在城镇新建建筑中的强制执行力度，推动绿色生态城区（街区、住区）建设示范以实现绿色建筑集中连片推广；此建筑全产业链绿色供给行动的主要目的是促进新技术、新产品应用，并聚焦可再生能源在建筑领域的重点应用，如太阳能光热系统、浅层地热能热泵系统、空气热能建筑应用等。 2012年《“十二五”建筑节能专项规划》对于重点发展的建筑节能项目做了论述，认为在公共建筑节能监管体系完善且改造任务明确的地区，启动并实施10个以上公共建筑节能改造重点城市项目，要求至2015年重点城市公共建筑单位面积能耗降低20%以上，大型公共建筑达到30%以上的降幅；同时，推动高校及公共机构等重点公共建筑的节能改造，利用高校技术、人才、管理优势，启动50所高校节能改造示范，示范面积不低于20万平方米，单位面积能耗降低20%以上，并积极推进中央本级办公建筑的节能改造工作。 这一时期强调标杆领跑与新能源开发的特点比较明显。国务院于2017年1月5日印发的国发〔2016〕74号文件，即《“十三五”节能减排综合工作方案》，其中指出实施建筑节能先进标准领跑行动，开展超低能耗及近零能耗建筑建设试点，推广建筑屋顶分布式光伏发电等。2020年7月15日，住建部、发改委、等七部门联合印发了《绿色建筑创建行动方案》，要求在提升建筑能效水效水平方面，需结合北方清洁取暖、城镇老旧小区改造及海绵城市建设等工作，推动既有居住建筑进行节能节水改造。 “十二五”期间，公共建筑节能是比较重点的节能工程任务。国务院于2011年8月31日发布了国发〔2011〕26号文件，即《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出加快公共机构办公区节能改造，完成办公建筑节能改造6000万平方米。财政部和住建部于2012年4月27日联合发布了财建〔2012〕167号文件，即《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》。文件提出在公益性行业加快发展绿色建筑，结合地区经济社会发展水平在公益性建筑中开展强制执行绿色建筑标准试点。国务院办公厅于2013年1月1日发布了国办发〔2013〕1号《绿色建筑行动方案》，提出加强公共建筑能耗统计、能源审计和能耗公示工作，推进公共建筑节能、节水监管平台建设。 3.“十四五”时期：降低建筑能耗，尝试构建城乡建设新体制 2022年《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》全面推进建筑节能与绿色建筑升级。在绿色建筑的持续推广方面，规划提出星级绿色建筑推广计划采取“强制＋自愿”模式，提高特定新建建筑中星级绿色建筑比例。除此之外，规划更加关注建筑能耗领域的节能工作，提出超低能 耗建筑推广工程在有条件地区全面推广，鼓励特定