2025“十五五”绿色环保市场研究之政策系列之二：工业固废与危废处理

政策系列：工业固废与危废处理 冯凡、张关立、甘振宇 01前言 02第一部分产业规划与引导政策 03一、工业固废的综合利用目标05二、工业固废处理工程建设06三、工业固废产业集聚发展07四、工业危险废物处理 09第二部分财政补贴与价格政策 10一、宏观政策10二、项目补贴10三、常规收费 13第三部分市场准入与供给控制政策 14一、健全工业固废相关法律法规14二、加强工业固废环境监管与源头控制15三、加强危险防治与监察16四、探索第三方治理 17第四部分税收优惠政策 18一、资源税减免18二、企业所得税减免18三、增值税减免 20第五部分金融及土地等要素支持政策 21一、金融财政支持政策22二、园区建设支持政策22三、项目综合支持政策 23第六部分技术创新与研发支持政策 24一、技术创新政策24二、研发支持政策 26附表 26附表1-1主要产业规划与引导政策27附表2-1主要财政补贴与价格政策28附表3-1主要市场准入与供给控制政策29附表4-1主要税收优惠政策30附表5-1主要金融及土地等要素支持政策31附表6-1主要技术创新与研发支持政策 前言 随着我国工业化进程的加速，工业固废产生量持续增长，其资源综合利用成为缓解环境压力、推动可持续发展的重要途径。本文详细分析了我国工业固废与危险废弃物处理的政策演变及政策现状。从“十二五”到“十四五”，工业固废处理政策逐步从重点关注提升综合利用率转向重点助力绿色工业与循环发展，危险废物处理能力与监管体系日益完善。 国家通过设定综合利用目标、推动处理工程建设、促进产业集聚发展、加强危险废物监管、提供财政补贴与税收优惠、拓宽融资渠道及设立专项基金等措施，全面提升工业固废与危废的处理能力和水平。通过鼓励技术创新与研发，推动产业绿色升级，实现工业固废资源的高效循环利用和生态环境的持续改善。 第一部分 产业规划与引导政策 从“十二五”到“十四五”，工业固废处理逐步从提升综合利用率向助力绿色工业与循环发展转变。同时，工业固废产业集聚发展，危险废物处理能力与监管体系日益完善，推动工业资源高效循环利用。 一、工业固废的综合利用目标 年4月21日发布的《循环发展引领行动》对此做了具体计划，指出一般工业固体废物综合利用率计划从2015年的65%，提升到2020年的73%，同时为了达到这个目标，应建设工业固体废物综合利用产业基地，大力推进多种工业固体废物协同利用。 1.“十二五”时期：提升综合利用率 从“十二五”时期开始，对工业固废为主的大宗固体废弃物的处理，主要以强调综合利用与管控为主，以综合利用率作为评价指标。虽然随着管理思想的转变，循环发展成为主流，但综合利用率目标一直是评价工业固废处理行业的金指标。 3.“十四五”时期：绿色工业+循环发展 “十四五”时期，以循环发展与绿色工业为主要政策指针，工业固废处理行业更上一个台阶，并与“无废城市”的规划衔接，治理目标更具有综合性、系统性。 2011年12月17日，工信部发布《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》，回顾“十一五”期间，共利用大宗工业固体废物36亿吨，实现产值过万亿，新增就业岗位40万个，减少土地占用超过18万亩，综合利用率为40%；同时计划到2015年，大宗工业固体废物综合利用量达到16亿吨，综合利用率达到50%，年产值5,000亿元，提供就业岗位250万个。《规划》提出，“十二五”期间，大宗工业固体废物综合利用量达到70亿吨；减少土地占用35万亩，有效缓解生态环境的恶化趋势。 2021年3月18日，《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》发布，在总结“十三五”时期经验时提出，2019年大宗固废综合利用率达到55%，比2015年提高5个百分点，其中煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、秸秆的综合利用率分别达到70%、78%、70%、86%，“十三五”期间，累计综合利用各类大宗固废约130亿吨，减少占用土地超过100万亩，而“十四五”时期目标则是到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固废的综合利用能力显著提升，利用规模不断扩大，新增大宗固废综合利用率达到60%，存量大宗固废有序减少，大宗固废综合利用水平不断提高，综合利用产业体系不断完善。 2011年12月30日，国务院发布《工业转型升级规划（2011—2015年）》，提出“十二五”时期工业转型升级的主要指标，其中工业固体废物综合利用率计划在2015年达到72%。 2.“十三五”时期：促进循环发展 “十三五”开始，循环发展成为处理工业固废的主要政策指针。以2016年11月24日发布的《“十三五”生态环境保护规划》为主要代表，工业固废处理行业进入了新的周期，其中在与工业废物相关的部分，仍然强调深化工业固体废物综合利用基地建设试点，建设产业固体废物综合利用和资源再生利用示范工程，到2020年，全国工业固体废物综合利用率提高到73%。2017 2021年11月15日，工信部出台《“十四五”工业绿色发展规划》，明确指出2020年工业固废综合利用量约20亿吨。同时提出，到2025年大宗工业固废综合利用率达到57%，其中冶炼渣（不含赤泥）、工业副产石膏综合利用率分别达到73%、73%。 2024年2月6日，《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》提出，到2025年，尾矿、粉煤灰、煤矸石、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、秸秆等大宗固体废弃物年利用量达到40亿吨，新增大宗固体废弃物综合利用率达到60%。废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等主要再生资源年利用量达到4.5亿吨，资源循环利用产业年产值达到5万亿元。特别是到2030年，建成覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，各类废弃物资源价值得到充分挖掘，再生材料在原材料供给中的占比进一步提升，资源循环利用产业规模、质量显著提高，废弃物循环利用水平总体居于世界前列。 2021年12月15日，《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》发布，提出在工业固废领域实行源头减量的治理政策，以一般工业固体废物产生强度、工业危险废物产生强度、通过清洁生产审核评估工业企业占比、开展绿色工厂建设的企业占比为主要的衡量标准。 2022年1月27日，《关于加快推动工业资源综合利用的实施方案》对工业固废的综合利用目标做了详细阐述，到2025年，钢铁、有色、化工等重点行业工业固废产生强度下降，大宗工业固废的综合利用水平显著提升，再生资源行业持续健康发展，工业资源综合利用效率明显提升；力争大宗工业固废综合利用率达到57%，其中冶炼渣达到73%，工业副产石膏达到73%，赤泥综合利用水平有效提高；主要再生资源品种利用量超过4.8亿吨，其中废钢铁3.2亿吨，废有色金属2000万吨。 可以看到，工业固废综合利用处理从单纯的再次利用，逐步走向综合化体系化，成为循环发展、绿色工业以及无废城市等方针性举措中的组成部分。 二、工业固废处理工程建设 氰化渣综合利用工程、工业副产石膏高附加值利用工程及赤泥综合利用工程，这些工程总投资达到1000亿元人民币，预计实现年产值1445亿元，年利用大宗工业固体废物总量为41210万吨。通过工程实施，有效促进工业固体废物的减量化、资源化和再利用，提高环境效益和经济效益。 除了设定工业固废等固体废物的综合利用目标，相关的政策规划还强调了工业固废处理工程的建设，以便更好地完成综合利用的目标。从“十二五”到“十四五”，主旋律是从单一强调技术升级，到强调综合考虑生态修复目标，并促进循环发展。 2.“十三五”时期：发掘生态修复意义 1.“十二五”时期：重点强调处理技术工程 “十三五”时期，在具体单个工业废物处理技术工程的基础上，更加强调综合利用的生态修复意义。2017年《循环发展引领行动》要求推动共伴生矿和尾矿综合利用等工程，主要是开展对金属矿产的综合开发利用，包括共伴生非金属矿产资源综合利用、尾矿有价金属的提取利用、多元素回收等重点内容。同时“十三五”时期，生态恢复成为政策的一个关注侧面，要求更多支持 “十二五”时期，2011年《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》详细描述了大宗工业固体废物综合利用的多个重点工程，工程包括尾矿提取有价组分工程、尾矿充填工程、尾矿生产高附加值建筑材料工程、尾矿无害化农业和生态应用工程、粉煤灰高附加值利用工程、钢渣处理与综合利用工程、有色冶炼渣综合利用工程、 推动工业装置协同处理城镇固废，探索协同处置技术路径及商业模式。 尾矿回填复垦，或再生产成建筑材料等生态循环内容。 三、工业固废产业集聚发展 3.“十四五”时期：生态修复+循环经济 在强调工业大宗固体垃圾综合利用的同时，为了降低聚集难度、提高利用效率，在工业固废处理行业倡导推行集聚发展，建设相关园区等政策。未来，与无废城市及循环发展相匹配的工业固废集聚式处理园区必然是投资与政策支持的重点之一。 “十四五”时期，通过综合利用工业固废产物，希望同时达到生态修复与循环经济两种目的，更加强调再利用的高价值性。 2021年《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》提出，持续推进煤矸石、粉煤灰在工程建设、塌陷区治理等领域利用，并引导其生产绿色建材；深化工业固废再次应用与有价组分提取，推广大掺量高附加值产品。尾矿重点在有价组分提取、砂源替代及生态修复方面发力；冶炼渣注重产业协同，扩大利用规模，鼓励回收有价成分；工业副产石膏应用途径拓宽，支持新产品开发；建筑垃圾则强化分类回收，提升资源化利用水平。 1.“十二五”时期：以各类污染物“各个击破”为指导思想，较少集聚治理 “十二五”时期，对工业大宗固体废物的处理大多仍然以各类污染物“各个击破”为指导思想，较少提出综合治理要求，然而2011年《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》提出在河北承德、山西朔州等大宗工业固体废物产生量大、堆存集中的地区，着重技术创新、体制创新，建设一批以大宗工业固体废物综合利用为主要特色的国家新型工业化产业示范基地，这是工业固废处理园区化规划的先声。 2021年7月1日，发改委《“十四五”循环经济发展规划》指出要加强对低品位矿、共伴生矿、难选冶矿、尾矿等的综合利用，推进有价组分高效提取利用，进一步拓宽粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工业副产石膏、建筑垃圾等大宗固废综合利用渠道。 2.“十三五”时期：提出综合治理，开始进行处理聚集，推动工业园区循环化改造 2022年《关于加快推动工业资源综合利用的实施方案》主要推动工业固废的综合利用和再生资源的高效循环，计划实施多项工程，在工业固废利用技术升级方面，将聚焦推广先进工艺以降低固废产生并提升资源品质，加快工业固废规模化高效利用，特别是高值化应用；针对难处理固废将分类施策，并优化产业结构减少固废源头；再生资源方面，推进规范化利用、建设绿色加工配送中心，并应用大数据等技术提升高值化水平。为增强综合利用能力，将强化跨产业区域协同， 2016年《“十三五”生态环境保护规划》明确指出，开展资源循环利用示范基地和生态工业园区建设，建设一批循环经济领域国家新型工业化产业示范基地和循环经济示范市县，依托国家“城市矿产”示范基地，培育一批回收和综合利用骨干企业、再生资源利用产业基地和园区。工业固废的集聚处理正式提上日程。 2019年1月9日，发改委与工信部发布《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》，提出探索建设一批具有示范和引领作 用的综合利用产业基地，到2020年建设50个大宗固体废弃物综合利用基地、50个工业资源综合利用基地，基地废弃物综合利用率达到75%以上，形成多途径、高附加值的综合利用发展新格局，并具体指出了重点任务是以尾矿（共伴生矿）、煤矸石、粉煤灰、冶金渣（赤泥）、化工渣（工业副产石膏）、工业废弃料（建筑垃圾）、农林废弃物及其他类大宗固体废弃物为重点，选择废弃物产生量大且相对集中、具备资源综合利用基础、产业创新能力强、产品市场前景好、规模带动效益明显的地区