2025“十五五”绿色环保市场研究之政策系列之三：光伏行业

辰于“十五五”绿色环保市场研究之 政策系列：光伏行业 张关立、刘禹郑、甘振宇 2025年1月 01前言 02第一部分产业规划与引导政策 03一、“十二五”时期：推动光伏行业健康快速发展，实现大规模利用 二、“十三五”时期：推动光伏产业产业升级，实现市场化发展 三、“十四五”时期：推进光伏发电基地化开发，多措并举提升电网消纳能力 第二部分财政补贴与价格政策 一、2009年至2010年：初始投资补助方式 二、2011年至2015年：度电补贴方式正式确立 三、2016年至2020年：补贴退坡机制开始实施，补贴强度逐步降低四、2021年以后：补贴退出，平价上网 第三部分市场准入与供给控制政策 一、需求端政策：并网政策保持宽松，提高电网消纳能力 04 04 05 06 06 06 07 08 09 09二、供给端政策：精准调控，推动光伏行业健康有序发展和产业升级 11第四部分税收优惠政策 12一、光伏发电企业增值税即征即退50 12二、光伏发电项目实行企业所得税“三免三减半” 12三、分布式光伏发电自发自用电量免征政府性基金 13第五部分资金及土地等要素支持政策 14一、金融支持政策 14二、土地支持政策 15第六部分技术创新与研发支持政策 16一、推动光伏产业综合标准化体系建设 16二、持续开展光伏制造行业规范企业公告 16三、通过实施“领跑者计划”推动光伏产业升级 16四、推动光伏产业智能化发展 第七部分光伏扶贫政策 一、多策并举，助力光伏扶贫工程落地 附表 附表11主要产业规划与引导政策 附表212011年至2021年光伏上网电价及度电补贴数据演变 附图212011年至2020年集中式光伏电站及全额上网分布式光伏发电项目上网电价走势图 附表22主要财政补贴与价格政策 附表31主要市场准入与供给控制政策 附表41主要税收优惠政策 附表51主要资金及土地等要素支持政策 附表61主要技术创新与研发支持政策 17 18 19 19 20 22 23 24 25 26 27 28附表71主要扶贫政策 前言 本文全面分析了中国光伏行业在不同历史阶段的国家政策，从产业规划、补贴与价格政策、市场准入与供给控制、税收优惠、资金及土地支持、技术创新与研发支持，以及其他相关政策等多个维度进行了详细阐述。 整体而言，国家对光伏行业的政策支持呈现出从直接补贴向市场化、技术驱动转型的趋势，以促进产业的可持续发展和国家能源结构的优化。 第一部分产业规划与引导政策 产业规划与引导政策展现的是国家层面对光伏行业发展的总方针、总目标、主要要求。这一类政策以光伏行业五年规划、光伏行业产业规划、重大会议精神等为主。 一、“十二五”时期：推动光伏行业健康快速发展，实现大规模利用 《太阳能发电发展“十二五”规划》提出，到2015年底，中国太阳能发电装机容量达到 2100万千瓦以上，并展望到2020年，太阳能发 电总装机容量将达到5000万千瓦的愿景。规划 强国际合作，以确保太阳能发电产业的健康、快速发展，实现大规模利用的目标，并使发电成本能够与常规能源竞争。 在《太阳能发电发展“十二五”规划》外，国务院于2013年7月发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发201324号），旨 强调了七个重点任务，包括有序推进太阳能电站 在解决当时光伏产业面临的产能过剩、市场拓展 建设、加强科技创新、提高产业集中度、推进市 不足和技术更新缓慢等问题，促进光伏产业的持 场多元化、完善产业体系、强化政策支持以及加 续健康发展。 表11“十二五”时期太阳能发电建设布局（单位：万千瓦） 2015年 2020年 发电类别2010年 建设规模 建设规模 太阳能电站 45 1100 2300 光伏电站 45 1000 2000 光热电站 0 100 300 分布式光伏发电系统 41 1000 2700 合计 86 2100 5000 表12“十三五”太阳能主要利用指标（单位：万千瓦） 指标类别 主要指标 2015年 2020年规划 装机容量指标（万千瓦） 光伏发电 4318 10500 光热发电 139 500 合计 4319 11000 发电量指标（亿千瓦时） 总发电量 396 1500 二、“十三五”时期：推动光伏产业产业升级，实现市场化发展 2016年12月8日，国家发改委、国家能源局发布《太阳能发展“十三五”规划》，聚焦于产业升级、成本降低和应用扩展，目标是推动太阳能产业实现不依赖国家补贴的市场化自我持续发展。规划设定到2020年底，光伏发电装机 达到105亿千瓦以上，光伏发电电价水平在 2015年的基础上下降50以上，太阳能热发电 成本低于08元千瓦时。规划同时强调了太阳能发电与热利用的多样化应用，包括分布式光伏、大型地面电站、光热发电等，同时注重技术进步、标准完善和市场竞争力提升，以达成2020年和 2030年非化石能源占一次能源消费比重分别达到15和20的目标。 三、“十四五”时期：推进光伏发电基地化开发，多措并举提升电网消纳能力 2021年，国家发展改革委、国家能源局等九部委联合发布《“十四五”可再生能源发展规划》，设定了到2025年光伏发电量在2020年的基础上翻倍的目标。《规划》指出，将大力推进光伏和风电的基地化开发，尤其是在沙漠、戈壁、荒漠地区建设大型风光电基地；同时，积极推动分布式光伏的开发，特别是在中东南部地区和东部沿海地区。规划还强调了水风光综合基地的一体化开发。在利用和消纳方面，规划提出要提升可再生能源的存储能力，促进就地就近消纳，推动外送消纳，加强多元直接利用，并扩大乡村可再生能源的综合利用。此外，《规划》还明确了各省、自治区、直辖市的光伏新增规划容量，例如四川省计划新增约1000万千瓦的光伏发电装机容量。 第二部分财政补贴及价格政策 光伏产业补贴与价格政策自2009年以来经历了显著的变化，这些变化反映出了中国政府对光伏产业扶持策略的演变，以及随着产业成熟和技术进步而作出的政策调整。 以下是从2009年至今光伏产业财政补贴政策的主要变化： 一、2009年至2010年：初始投资补助方式 2009年，为响应全球可再生能源发展趋势和应对国内光伏产业的初期发展阶段，政府启动了光电建筑应用示范项目、“金太阳示范工程”和光伏电站特许招标等，以政府按照光伏项目总投资的一定比例给予一次性初始投资补贴的模式。 国家财政部、住房和城乡建设部联合发布 《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》和《关于实施金太阳示范工程的通知》（财建2009397号），宣布“并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70给予补助”。 二、2011年至2015年：度电补贴方式正式确立 从2011年起，补贴政策开始从初始投资补贴转向度电补贴（也称作“电价补贴”或“上网电价补贴”），这意味着补贴与项目发电量挂钩，鼓励提高发电效率。 2011年7月24日，国家发改委发布了我国第一个集中式光伏电站的标杆电价政策，《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》（发改价格20111594号），规定了2011年7月1 日以前核准建设、2011年12月31日建成投产的太阳能光伏发电项目，上网电价统一核定为每千瓦时115元kWh（含税，下同）；2011年7月 1日及以后核准的太阳能光伏发电项目，以及截 至2011年12月31日仍未建成投产的太阳能光 伏发电项目上网电价均按100元kWh（西藏按 115元kWh）执行。 2013年7月24日，财政部发布的《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》（财建2013390号），规定光伏电站执行价格主管部门确定的光伏发电上网电价，对分布式光伏发电项目实行按照发电量进行度电补贴的政策。 2013年8月26日发布的《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格20131638号），首次明确了分布式光伏项目度电补贴为042元kWh（含税）的补贴标准，并将光伏电站标杆上网电价根据不同资源区分为三类：I类资源区090元kWh，II类资源区 095元kWh，III类资源区100元kWh。《通知》同时规定了光伏发电项目执行标杆上网电价及电价补贴标准的期限为20年。 三、2016至2020年：补贴退坡机制开始实施，补贴强度逐步降低 1补贴退坡机制开始实施，补贴强度逐步降低 从2015年底开始，国家发改委4年时间里连续发布了《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格20153044号）、 《关于调整光伏发电、陆上风电标杆上网电价的通知》（发改价格20162729号）、《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》（发改价格 20172196号）、《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源2018823号）等政策，逐步下调标杆上网电价及分布式度电补贴额度，直至将2018年6月1日以后的I、II、III类资源 区光伏电站标杆上网电价下调至05元kWh、 06元kWh、07元kWh，“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目的度电补贴下调至 032元kWh（含税）。 2指导价及市场竞价逐渐取代标杆上网电价 2019年4月28日，发改委发布《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》（发改价格2019761号），从2019年7月1日开始，将集中式光伏电站的上网电价从标杆价调整为指导价，新增项目需通过市场竞争确定电价且不超过资源区指导价，并将I、II、III类资源区的上网指导价进一步下调至04元kWh、045元 kWh、055元kWh。《通知》将分布式光伏发电项目进一步细分为工商业光伏发电项目及户用光伏发电项目，对“自发自用、余量上网”的工商业分布式发电项目的全发电量度电补贴标准调整为010元kWh（含税），全额上网的工商业光伏发电项目按照集中式光伏电站指导价执行；对户用光伏系统度电补贴标准设定为018元 kWh（含税）。 2020年3月31日国家发展改革委印发的 《关于2020年光伏发电上网电价政策有关事项的通知》进一步下调了光伏发电项目上网指导价及度电补贴金融，并将I、II、III类资源区的上网指导价进一步下调至035元kWh、04元kWh、 049元kWh。《通知》将“自发自用、余量上网”的工商业分布式发电项目的全发电量度电补贴标准调整为005元kWh（含税），户用光伏系统度电补贴标准调整为008元kWh（含税）。 四、2021年以后：补贴退出，平价上网 2021年6月11日，发改委发布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》，宣布自2021年8月1日起，新备案的集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目将取消中央财政补贴，转而实行平价上网，其上网电价将参照当地燃煤发电基准价执行。 第三部分市场准入与供给控制政策 自2016年起，中国政府持续发布光伏行业市场准入与供给控制政策，从设定新增光伏电站建设目标到规范市场竞争配置，并逐步调整准入政策，旨在推动光伏产业健康发展。 一、需求端政策：并网政策保持宽松，提高电网消纳能力 1简化分布式光伏发电并网流程 2012年10月26日，国家电网公司发布《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》，旨在通过简化并网流程、提供全程专业服务、技术支持、确保收费透明、强调安全运行以及承诺后续维护检修等措施。 2推动新能源发电项目应并尽并、能并早并 2022年11月25日，国家能源局发布《关于积极推动新能源发电项目应并尽并、能并早并有关工作的通知》，该通知确立了“应并尽并、能并早并”的并网原则，允许新能源项目分批并网，强调电网企业的责任，确保电网安全稳定运行的同时满足新能源项目的并网需求。面对2022年末的新能源发电项目投产高峰，该政策的出台旨在促进新能源电力的充分消纳，增加清洁电力供应，支持碳达峰、碳中和目标的实现，以及新能源产业的健康发展。 3加快发展电网消纳能力，解决可再生能源电力过剩问题 20