2025“十五五”绿色环保市场研究之政策系列之八：工业节能减排

政策系列：工业节能减排 徐彤、张关立、甘振宇 01前言 02第一部分产业规划与引导政策 03一、工业节能减排目标05二、工业节能减排具体举措规划 07第二部分财政补贴与价格政策 08一、财政资金支持政策08二、完善能源资源价格政策 10第三部分市场准入与供给控制政策 11一、健全工业节能减排相关法律法规11二、制定行业标准，严格行业准入要求12三、加强对重点企业的节能管理和监察12四、推进节能减排市场化机制改革13五、推行绿色消费政策，强化需求侧引导 14第四部分税收优惠政策 15一、环境保护税减免15二、企业所得税优惠16三、增值税减免16四、其他税费优惠政策 18第五部分金融及土地等要素支持政策 19一、加大工业节能减排项目的金融信贷支持，发展绿色金融19二、设立中国清洁发展机制基金，开展清洁发展机制（CDM）项目 20第六部分技术创新与研发支持政策 21一、强化技术创新与产业培育22二、推动数字化转型与智能制造22三、推动产学研联合，加强人才培育和创新平台建设23四、构建绿色制造体系，实现绿色制造技术产业化 24附表 24附表1-1主要产业规划与引导政策25附表2-1主要财政补贴与价格政策26附表3-1主要市场准入与供给控制政策27附表4-1主要税收优惠政策28附表5-1主要金融及土地等要素支持政策29附表6-1主要技术创新与研发支持政策 前言 工业领域是节能减排的重点领域，减少污染物的排放，推进工业能效提升，是完整、准确、全面贯彻新发展理念、实现高质量发展的内在要求，是降低工业领域碳排放、实现碳达峰碳中和目标的重要途径。我国工业节能减排行业政策呈现出标准逐渐提高、指标持续细化、覆盖范围扩大、结构深度调整、支持多元创新的发展趋势，深度融合绿色发展理念，兼具系统性和综合性，且注重针对性和连贯性，以适应不断变化的环境需求，确保政策落地见效，有力推动行业健康发展。 本文深入剖析了从“十二五”至“十四五”期间我国工业节能减排领域国家政策的演变历程。在此期间，国家通过明确阶段性目标、精准制定产业规划、加大财政资金投入、实施税收优惠政策、完善法律法规与行业标准，以及大力推动技术创新研发等多维度举措，持续深化工业节能减排工作。这些政策的协同推进，有力地推动了我国工业的绿色低碳转型，使其稳步迈向高质量可持续发展的目标。 第一部分 产业规划与引导政策 从“十二五”到“十四五”期间，我国工业节能减排领域的政策目标始终聚焦于减少重点污染物排放、降低能耗水平以及构建绿色制造体系。在减排领域，政策着重通过淘汰落后产能、推动传统产业改造升级以及培育新兴产业等多措并举，有效降低污染物排放强度，助力环境质量持续改善。在节能方面，政策核心在于优化能源结构，大力发展清洁能源，严格控制煤炭消费总量，并借助科技创新赋能绿色能源发展，全面提升能源利用效率，为工业领域的绿色低碳转型奠定坚实基础。 一、工业节能减排目标 2012年2月27日发布的《工业节能“十二五”规划》中提出，到2015年，规模以上工业增加值能耗比2010年下降21%左右，钢铁、有色金属、石化、化工、建材、机械、轻工、纺织、电子信息等重点行业单位工业增加值能耗分别比2010年下降18%、18%、18%、20%、20%、22%、20%、20%、18%。 从“十二五”以来，我国立足不同发展阶段的时代特征与现实需求，制定了科学且极具针对性的目标，持续推进工业绿色转型。“十二五”时期，依据各行业的特点与发展水平，制定具有差异性的量化指标，针对不同行业精准发力，为工业绿色转型奠定了坚实基础；进入“十三五”时期，规划目标进一步精细化，使“绿色发展”理念在工业领域达成共识；“十四五”时期，我国工业节能减排工作迈向了新征程，绿色制造体系日趋完善。同时，实现碳达峰与碳中和成为重要的政策指针，引领工业领域向低碳、零碳方向加速迈进。 2.“十三五”时期：“绿色发展”理念成为工业领域的共识 2017年1月5日，《“十三五”节能减排综合工作方案》指出“十三五”时期我国节能减排工作的主要目标为到2020年，全国万元国内生产总值能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量分别控制在2001万吨、207万吨、1580万吨、1574万吨以内，比2015年分别下降10%、10%、15%和15%，全国挥发性有机物排放总量比2015年下降10%以上。 1.“十二五”时期：针对不同行业制定差异化量化指标，开启绿色征程 2011年9月7日发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》中回顾了“十一五”时期节能减排工作取得的显著成效，全国单位国内生产总值能耗降低19.1%，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降14.29%和12.45%，基本完成目标，为实现“十二五”节能减排目标奠定了基础。文件同时设定了“十二五”时期的主要工作目标。到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%；“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。2015年，全国化学 需 氧 量 和 二 氧 化 硫 排 放 总 量 分 别 控 制 在2347.6万吨、2086.4万吨，比2010年的2551.7万吨、2267.8万吨分别下降8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万吨、2046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2273.6万吨分别下降10%。 “十三五”以来，工业领域以传统行业绿色化改造为重点，以绿色科技创新为支撑，以法规标准制度建设为保障，大力实施绿色制造工程，工业绿色发展取得明显成效。2016年9月14日，《绿色制造工程实施指南（2016-2020年）》提出到2020年，绿色制造水平明显提升，绿色制造体系初步建立。企业和各级政府的绿色发展理念显著增强，与2015年相比，传统制造业物耗、能耗、水耗、污染物和碳排放强度显著下降，重点行业主要污染物排放强度下降20%，工业固体废物综合利用率达到73%，部分重化工业资源消耗和排放达到峰值。规模以上单位工业增加值能耗下降18%，单位工业增加值二氧化碳排放量、用水量分别下降22%、23%。 3.“十四五”时期：绿色制造体系日趋完善，力争实现碳达峰与碳中和目标 比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，为实现碳达峰事业铸就稳固基石。到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。 2021年12月28日发布的《“十四五”节能减排综合工作方案》提出：到2025年，全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消费总量得到合理控制，化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%以上、10%以上。规模以上工业单位增加值能耗下降13.5%，万元工业增加值用水量下降16%。通过实施节能降碳行动，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业产能和数据中心达到能效标杆水平的比例超过30%。同时，节能减排政策机制更加健全，重点行业能源利用效率和主要污染物排放控制水平基本达到国际先进水平，经济社会发展绿色转型取得显著成效。 2021年11月15日，《“十四五”工业绿色发展规划》提出到2025年将推动工业产业结构与生产方式绿色低碳转型，广泛应用绿色技术装备，提高能源资源利用及绿色制造水平，为2030年工业碳达峰奠定基础。具体包括：碳排放强度下降，单位工业增加值二氧化碳排放降低18%，重点行业碳排放总量控制取得成果；污染物排放强度降低，有害物质源头管控及清洁生产水平提升，重点行业主要污染物排放强度降低10%；能源效率与绿色制造体系稳步完善，建成重点行业和区域绿色制造体系，完善低碳标准，推广万种绿色产品，实现绿色环保产业产值11万亿元。 2021年10月24日发布的《2030年前碳达峰行动方案》提出到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗 二、工业节能减排具体举措规划 品和装备。文件同时提出要严格落实《产业结构调整指导目录》，加快运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，促进信息化和工业化深度融合，重点支持对产业升级带动作用大的重点项目和重污染企业搬迁改造。 1.工业减排措施：调整产业结构，推动绿色发展 从“十二五”到“十四五”，我国持续推动产业升级，紧密围绕各阶段发展需求，逐步深化拓展，对各行业提出明确且针对性强的要求。在淘汰落后产能、改造升级传统产业、发展新兴产业以及提升园区节能环保水平等方面，制定了一系列扎实有效的政策，有力推动了工业减排事业的发展。 《“十三五”节能减排综合工作方案》强调促进传统产业转型升级，深入实施“中国制造2025”，促进制造业高端化、智能化、绿色化、服务化转型。严禁核准或备案产能严重过剩行业的增加产能项目，强化节能环保标准约束，依法依规有序退出不达标或生产淘汰类产品的企业和产能。同时，加快发展壮大战略性新兴产业，推广云计算技术应用，支持技术装备和服务模式创新，打造节能环保产业基地，培育大型节能环保企业。 《“十二五”节能减排综合性工作方案》中提出要抑制高耗能、高排放行业过快增长，加快淘汰落后产能，推动传统产业改造升级。在钢铁、有色金属、石化、化工、建材、机械、轻工、纺织、电子信息等行业，大力推进结构节能，按照循环经济理念，优化产业结构和空间布局，推进产业向上下游一体化、能源资源综合利用方向集中，严格控制高耗能行业过快增长，淘汰落后的工艺、装备和产品，发展节能型、高附加值的产 《“十四五”节能减排综合工作方案》明确提出了针对重点行业升级与园区节能环保水平提升的系统性规划。方案聚焦于钢铁、有色金属、建材、石化化工等高耗能、高排放行业，全力推 不同领域的具体措施：（1）在电力行业，要鼓励建设高效燃气-蒸汽联合循环电站，加快现役机组和电网技术改造；发展热电联产，加快智能电网建设。（2）在煤炭行业，应推广年产400万吨选煤系统成套技术与装备，积极发展动力配煤，合理选择具有区位和市场优势的矿区、港口等煤炭集散地建设煤炭储配基地；发展煤炭地下气化、脱硫、水煤浆等洁净煤技术，实施煤矿节能技术改造。（3）在钢铁行业，提议优化高炉炼铁炉料结构，降低铁钢比；推动干熄焦、高炉煤气、转炉煤气和焦炉煤气等二次能源高效回收利用，鼓励烧结机余热发电；支持大中型钢铁企业建设能源管理中心。 进节能改造与污染物深度治理工作。具体而言，大力推广高效精馏系统、高温高压干熄焦、富氧强化熔炼等先进节能技术，同时积极鼓励钢铁行业将传统的高炉—转炉长流程炼钢工艺向更为节能、环保的电炉短流程炼钢工艺转型。此外，方案还强调引导工业企业向园区集聚发展，通过优化工业园区的能源系统，实现整体能源利用效率的大幅提升。同时，推动园区开展污染综合整治，系统性降低污染物排放。在此基础上，鼓励工业企业及园区优先利用可再生能源，进一步优化能源结构，为实现绿色低碳发展奠定坚实基础。 2.工业节能措施：优化能源结构，提高能效水平 《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出2014至2020年我国能源发展的战略方针：节约优先战略、立足国内战略、绿色低碳战略、创新驱动战略。主要任务包括：（1）推进煤炭清洁高效开发利用，稳步提高国内石油产量，大力发展天然气，重点突破页岩气和煤层气开发，积极发展能源替代。（2）推进能源消费革命。严格控制能源消费过快增长。推行“一挂双控”措施。将能源消费与经济增长挂钩，对高耗能产业和产能过剩行业实行能源消费总量控制强约束，其他产业按先进能效标准实行强约束，现有产能能效要限期达标，新增产能必须符合国内先进能效标准。（3）推行区域差别化能源政策。在能源资源丰富的西部地区，根据水资源和生态环境承载能力，在节水节能环保、技术先进的前提下，合理加大能源开发力度，增强跨区