2025“十五五”绿色环保市场研究之政策系列之五：土壤污染防治与修复

政策系列：土壤污染防治与修复 马心语、张关立、甘振宇 01前言 02第一部分产业规划与引导政策 03一、土壤污染防治与修复的综合目标04二、工矿用地土壤污染防治与修复05三、农业用地土壤污染防治与修复 08第二部分财政补贴与价格政策 09一、完善价格政策，健全环境治理市场体系09二、中央拨付土壤污染防治资金 10第三部分市场准入与供给控制政策 11一、健全土壤污染相关法律法规12二、加强土壤污染源头控制与排污许可管理13三、建立健全动态监测14四、构建现代化治理体系15五、推进土壤修复领域第三方治理 16第四部分税收优惠政策 17一、企业所得税减免17二、增值税减免 18第五部分金融及土地等要素支持政策 19一、创新投融资模式，设立土壤污染治理专项基金19二、增强融资渠道支持 21第六部分技术创新与研发支持政策 22一、技术创新政策23二、研发支持政策 24附表 24附表1-1主要产业规划与引导政策25附表2-1主要财政补贴与价格政策26附表3-1主要市场准入与供给控制政策27附表4-1主要税收优惠政策28附表5-1主要金融及土地等要素支持政策29附表6-1主要技术创新与研发支持政策 前言 随着生产工业化和农业规模化的快速发展，我国土壤环境污染问题日益严重，建立土壤污染防治体系、控制污染源头、推动绿色生产成为推动土壤可持续利用的重要途径。针对土壤污染问题，国家政策法规一直是环保工作的中坚引导力量和关键推手，从“十二五”到“十四五”期间，我国土壤污染防治与修复的政策重心经历了从起步探索到成熟完善再到绿色化低碳化转型的过程。 本文从产业规划与引导政策、财政补贴与价格政策、市场准入与供给控制政策、税收优惠政策、金融支持政策、技术创新与研发支持政策六个维度出发，详细分析了我国土壤污染防治与修复的政策现状及演变过程。 第一部分 产业规划与引导政策 从“十二五”到“十四五”，国家对土壤污染防治与修复行业的政策重心逐步从调研探索、风险管控向系统化、绿色化治理升级转变。同时，随着监管体系日益完善，修复技术逐渐成熟，逐步实现全过程系统化协同发展，推动土壤资源的可持续利用。 一、土壤污染防治与修复的综合目标 污染治理工作的开局提出了承上启下的计划：风险管控方面，强调预防为主、保护优先，突出重点区域和污染物，实施分类管理，严控新增污染，逐步减少存量，对农用地按污染程度分类管理防止污染扩散，对建设用地加强规划论证和审批管理，同时强化污染源监管，防范新增土壤污染；质量提升方面，以改善土壤环境质量为核心，保障农产品质量和人居环境安全，建立土壤环境质量监测网络和信息化管理平台，制定土壤污染治理与修复规划，明确重点任务和责任单位，有序开展治理与修复工作。计划为未来十五年的工作提出了主要指标：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。 1.“十二五”时期：污染情况全面调查、建立行业标准 “十二五”时期是国家对土壤污染防治与修复实施政策约束的起步阶段。这一时期国家的核心任务集中在建立行业标准、明确管理责任以及搭建评估框架上。尽管国家政策开始聚焦于土壤污染治理与防控，但制定清晰的评估标准和界定相关职责依然是该阶段的工作重点。 “十二五”伊始，国务院就在2011年12月15日发布的《国家环境保护“十二五”规划》中提出了完善土壤环境标准、建立土壤污染评估和修复制度、推进污染场地治理，修复历史遗留污染场地的大政方针。 2016年12月5日国务院发布的《“十三五”生态环境保护规划》进一步强调，要从土壤污染状况详查、土壤环境质量监测网络、土壤环境信息化管理水平、土壤污染防治立法和法规标准体系建设、标准体系构建、监管执法强化农用地分类管理等方面入手，提升管理质量，严格管控落实。 2013年1月23日，国务院印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，明确制定了“十二五”时期土壤污染与修复的量化工作目标：到2015年，全面摸清我国土壤环境状况，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地土壤环境保护制度，初步遏制土壤污染上升势头，确保全国耕地土壤环境质量调查点位达标率不低于80%；建立土壤环境质量定期调查和例行监测制度，基本建成土壤环境质量监测网，对全国60%的耕地和服务人口50万以上的集中式饮用水水源地土壤环境开展例行监测。 3.“十四五”时期：土壤污染治理系统化、过程绿色化 “十四五”时期，土壤污染防治与修复政策以全过程系统治理和绿色低碳修复为主要政策指针，聚焦重点区域、重点行业和重点污染物，充分发挥协同作用，推进水、气、土、固体废物、农业农村污染共同治理，并推动土壤污染防治工作向绿色低碳化转型。 2.“十三五”时期：加强土壤污染风险管控、提升治理质量 “十三五”开始，土壤污染风险管控和治理质量提升成为了主要的政策指针。 2021年12月29日，《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》发布，提出了“十 2016年5月28日，国务院发布《土壤污染防治行动计划》（“土十条”），为“十三五”土壤 1.“十二五”时期：推进重点地区土壤修复 四五”时期土壤污染防治的工作原则：保护优先，预防为主；问题导向，系统治理；强化监管，依法治污。规划从控制源头、处置历史遗留废物、排查成因、防范新增、强化监管、绿色化改造等多方面系统性地提出具体工作方法，全面涉及污染产生和防治的各阶段，同时兼顾可持续发展。 2011年《国家环境保护“十二五”规划》中提出，对于工业用地的土壤污染问题，要推进重点地区污染场地和土壤修复：以重污染工矿企业、集中治污设施周边等典型污染场地为重点，开展污染场地治理与修复试点示范；同时加强城市和工矿企业污染场地环境监管：禁止未经风险评估和无害化治理或治理成果不达标的污染场地进行土地流转和开发利用。 2023年12月15日，生态环境部发布《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》，明确指出要加强组织谋划和工作部署，各级生态环境部门积极联合有关部门共同促进并按照分工推动全过程风险管控和绿色低碳修复，积极探索创新土壤修复+工程建设模式，引导建设用地土壤污染防治向绿色化、低碳化转型发展。 2013年国务院发布《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，明确划定了重点地区范围：要求以大中城市周边、重污染工矿企业、集中污染治理设施周边、重金属污染防治重点区域、集中式饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等为重点，开展土壤污染治理与修复试点示范。在长江三角洲、珠江三角洲、西南、中南、辽中南等地区，选择被污染地块集中分布的典型区域，实施土壤污染综合治理。 可以看到，土壤污染防治与修复在三个五年规划期间实现了从起步到成熟再到绿色化转型，从基本情况的调研与治理体系的建立，逐步走向体系化和治理过程绿色化，成为保障民生健康安全和生态可持续发展的关键环节。 二、工矿用地土壤污染防治与修复 2.“十三五”时期：严控工矿企业生产过程污染 由于工矿用地与农业用地的商业价值不同、污染制造与治理责任的主体不同，因而除了对土壤污染防治进行综合目标引领，土壤的分类治理也是工作的重点。工矿用地土壤污染，具有污染程度较重、污染物类型多样、污染具有隐蔽性和滞后性、治理难度大的特点，同时工矿用地又具有较高的商业价值，因而其治理问题一直是政府的工作重点。从“十二五”到“十四五”的五年时间，工矿用地土壤污染的防治主旋律从修复既有问题、控制污染源头、再到全过程绿色化改造，逐步走向更加科学的可持续发展道路。 在“十三五”时期，工业用地土壤污染防治与修复工作的重点实现了从“十二五”时期的治理为主向预防为主的转变。 2016年国务院发布的《土壤污染防治行动计划》中提出，要严控工矿污染：加强日常环境监管，严防矿产资源开发污染土壤，并划定重点省份：自2017年起，内蒙古、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、新疆等省（区）矿产资源开发活动集中的区域，执行重点污染物特别排放限值。同时强化空间布局管控，鼓励工业企业集聚发展，提 高土地节约集约利用水平。在2016年的《“十三五”生态环境保护规划》中，又对重点监测防控的工业行业做出了明确规定：有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业。 域防腐防渗改造，以及物料、污水管线架空建设和改造。同时聚焦重有色金属采选和冶炼、涉重金属无机化工等重点行业，鼓励企业实施清洁生产改造，进一步减少污染物排放。 2023年12月15日，生态环境部《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》指出加强组织谋划和工作部署，各级生态环境部门积极联合有关部门共同促进并按照分工推动全过程风险管控和绿色低碳修复，积极探索创新土壤修复+工程建设模式引导建设用地土壤污染防治向绿色化、低碳化转型发展，在生产过程和土壤修复上共同进行绿色低碳化转型，推进工矿业用地污染排放及治理全过程可持续发展。 2018年5月3日，生态环境部发布了专门针对工矿用地的《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》，阐明了工矿用地土壤和地下水环境保护的监督管理要求，建立了污染隐患排查治理制度，厘清了生态环境主管部门的监督检查权力及处罚措施。2018年6月22日，生态环境部又在《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》中对建设用地这一细分领域的污染风险防控规范进行了量化规定。 三、农业用地土壤污染防治与修复 “十三五”时期的工矿用地土壤污染政策，主要从污染源头出发，聚焦于工矿业生产全过程的污染排放问题，一方面鼓励企业通过聚集发展的方式减少综合污染水平，一方面对污染排放的监管内容进行了整体布局，从政府权力层面为污染排放提供了第二层制约。 与工矿业用地不同，我国农业用地的污染来源较为单一，主要是由于过量使用化肥和农药，污染物主要为重金属和病原菌、寄生虫卵等，但却有着较大的危害，不仅影响土壤本身的肥力和生产力，还会通过植物吸收进入食物链，影响农作物的品质和产量，进而危害人体健康。“十二五”到“十四五”期间，农业用地土壤防治与修复也经历了从土壤环境调查，到农用地分类管理，到细化治理绿色发展的成功历程，有效保障了农业生产环境安全。 3.“十四五”时期：推进工矿企业生产绿色化改造 在“十四五”时期，对于工矿业生产过程中土壤污染的防控，政策不再仅仅强调地域上的集中发展，而是更加注重生产过程中的技术绿色化改造。这一转变意味着国家开始从源头上控制土壤污染的增量，通过技术创新和工艺改进，减少污染物的产生和排放，从而实现对土壤污染的更有效管理。 1.“十二五”时期：调整种植结构，深化土壤环境调查 2011年国务院发布的《重金属污染综合防治“十二五”规划》中明确指出，强化种植结构调整，综合防控土壤重金属污染，建立农产品产地土壤分级管理利用制度，对未污染土壤，要采取措施进行保护；对污染程度较低、仍可作为耕地的，地方政府应指导、监督农民种植非食用作 2021年《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》提出，鼓励土壤污染重点监管单位因地制宜实施管道化、密闭化改造，重点区 物，并采取物理、化学、生物措施进行修复；对重污染土壤，应调整种植结构，开展农产品禁止生产区划分，避免造成农产品污染。同时，因地制宜地采用生物、工程、物理化学等措施，对典型受污染地区进行修复技术示范，优先考虑生物治理措施，探索多种综合治理方式，建成一批针对性强、技术涉及面广、经济适用的工程技术示范项目，为进一步引导和实施修复计划奠定基础。 品质量安全。同时着力推进安全利用，根据土壤污染状况和农产品超标情况，安全利用类耕地集中的地区要结合当地主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险。 2017年发布的《农用地土壤环境管理办法（试行）》，进一步提出了农用地分类利用办法：未污染或轻微污染的土地应采取保护措施；轻度至中度污染的土地，指导