《城市更新“十五五”规划》政策解读

主要内容： 中证鹏元资信评估股份有限公司研究发展部 2026年5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），作为首次从国家层面编制的城市更新专项规划，《规划》明确了“十五五”时期的10项主要指标与23项重点任务。从“十四五”到“十五五”，城市更新的底层逻辑发生本质跃升。长期以来，地方政府习惯于依赖新增建设用地指标扩张城市边界，而2026年3月出台的38号文以“增存挂钩”刚性红线，封堵了这一“摊大饼”式外扩路径。而《规划》进一步明确城市建设逻辑由过去依赖土地扩张、高周转开发的粗放模式向产业导入、资产运营与功能提升的精细化模式转型，并明确了具体目标和数量级：老旧街区及厂区改造提升项目规模预计增长约67%、城中村改造项目数量基本持平。 翁欣wengx@cspengyuan.com 在量化指标与投资结构层面，城镇危旧房改造、老旧街区厂区改造、历史建筑修缮与地下管网改造提升幅度最为显著，其中危旧房改造目标翻倍。投资重点从地上环境整治转向地下管网、消防等“里子工程”；投资结构发生根本转变，房地产相关投资占比由25%-30%下降至10%以下，基础设施及公共服务投资占比提升至90%以上。 在政策与资金保障层面，《规划》提出7方面政策举措，核心在于构建可持续的城市建设运营投融资体系。专项债、超长期特别国债、基础设施REITs及中央财政定额补助等资金工具将全面加码落地。但在严控隐性债务与市场化原则下，项目落地必须具备“可测算现金流、可抵押资产、可运营主体、可退出通道”四大条件，资金将向核心城市与优质资产集中。 对地产及土地的影响方面，政策严控新增建设用地用于经营性房地产开发，倒逼存量盘活。未开发土地收储与烂尾土地“分割回购”均聚焦于引入新质生产力；房屋更新从“大拆大建”彻底转向“留改拆并举与隐患治理”，并设置单个项目拆除面积不超过20%、拆建比不大于2、新增建筑面积70%以上用于保障房及公共服务设施等刚性红线。整体而言，当前城市更新的核心诉求在于民生保障与城市韧性提升，而非借助大拆大建刺激房地产市场。 一、政策解读 2026年5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确了“十五五”时期城市更新工作的10项主要指标、6方面23项重点任务、7方面政策举措和14项重大工程行动。《《规划》首次从国家层面编制城市更新专项规划，“十五五”期间城市更新工作目标与行动任务更加明确。2019年中央经济工作会议首次从国家层面强调“城市更新”概念，2021年“实施城市更新行动”被写入政府工作报告和“十四五”规划，标志着城市更新上升为国家战略高度。此后，城市更新政策逐渐完善，2025年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），提出“大力实施城市更新”；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调“高质量推进城市更新”，意味着城市更新进入高质量发展的新阶段。 本次《规划》是首次从国家层面编制的城市更新专项规划，一方面继承了《意见》中提出的8大任务与6项保障措施，同时也做了进一步延伸，包括明确《“十五五”时期城市更新的目标、分解重点任务、细化政策保障措施等，是未来城市更新工作的重要指引。从“十四五”到“十五五”，城市更新的底层逻辑发生了本质跃升。 “十四五”时期解决的重点是传统的“城市病”问题，而“十五五”时期面对的问题更加复杂，核心聚焦于三大关键词：一是从“增量开发”转向“存量经营”。《《规划》部培育壮大大城市发展新动能、营造高质质城市生活空间等6方面重点任务，明确城市建设逻辑由过去依赖土地扩张、高周转开发的粗放模式向产业导入、资产运营与功能提升的精细化模式转型，未来存量城市空间的改造或将突破物理翻新，而更注重土地盘活、产业重构下的资产经营现金流修复与价值重估。二是“创新”。即城市更新必须与人工智能（AI）、数字化等育壮新动能紧密结合，从概念化的“智慧城市”走向城市体检等具体的应用场景落地；三是“韧性”。即高度强调城市的安全底线与抗风险能力，地下管廊建设与危旧房改造成为重中之重的发力点。 城市更新专项规划的出台，标志着国家级专项规划体系在“十五五”时期进入系统推进阶段。以往，国家级专项规划多集中在五年规划首年的第四季度及次年的第一季度发布。针对“十五五”规划的实施，国家发展改革委于2026年4月17日在国新办发布会上明确表示，“预计今年上半年一批国家级专项规划将陆续出台”，并指出当前正在加紧编制的专项规划主要涵盖三类方向：一是聚焦2035年基本实现社会主义现代化目标，涵盖新型工业化、数字中国、农业农村现代化、美丽中国等领域；二是适应“十五五”发展的阶段性特征，包括未来产业、扩大消费、人口发展、新型能源体系等专项规划；三是民生导向，涉及就业优先、教壮发展、国民健康、基本公共服务均等化、社会保障、残疾人保障和发展等领域。5月28日出台的城市更新专项规划， 虽未纳入上述三类规划范畴，但其作为国家级专项规划的重要组成部分，为“十五五”时期城市更新工作提供了明确指引。 政策目标 《规划》为城市更新工作设定了清晰的阶段性发展目标与量化考核指标。在阶段性目标层面，文件提出，到2030年，城市更新行动需取得实质性进展，城市开发建设模式转型初步见效，安全保障基础持续夯实，公共服务效能稳步提升，人居环境质量显著改善，新旧发展动能转换提速，文化遗产保护成效凸显，城市风貌特色更为鲜明，治理现代化水平大幅跃升，初步建成适配人民高质质生活需求的城市空间；到2035年，城市更新体制机制趋于成熟，在城市结构优化、发展动能转换、质质能级提升、绿色低碳转型、长效治理增效等方面取得标志性成果，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标基本实现。 在量化指标层面，《《规划》围绕居住、产业、公共空间等重点领域，明确了“十五五”期间城市更新的量化发展目标。从指标变化幅度来看，城镇危旧房改造、老旧街区及厂区（含历史文化街区）改造提升、历史建筑修缮、城市地下管网改造四大领域的目标提升幅度最为显著。 （1）城镇危旧房改造：规划将城镇危旧房改造目标由“十四五”的25万套/间提升至“十五五”的50万套/间，实现规模翻倍。考虑到当前危旧房改造以拆除重建为主要实施路径，“十五五”期间，该领域改造有望通过释放新增住房需求，为房地产市场平稳运行提供支撑。在任务优先级上，危旧房改造已超越城中村改造，成为城市更新排序第一的重点任务。从产业链拉动来看，改造将直接带动楼体加固、外墙翻新、防水修缮、隔音降噪及消防设施升级等建材与建安需求。尤其在近期多地安全事故频发的背景下，危旧房的消防隐患排查与结构安全加固成为改造核心环节。当前，国家层面已通过财政专项拨款、住房公积金增值收益等资金渠道，为市县政府开展房屋安全体检与危旧房改造工作提供了资金保障。 （2）老旧街区厂区改造与城中村改造： 城市更新下半场，从“增量开发”转向“存量经营”。2026年3月，自然资源部发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》《（以下简称“38号文”）确立的“增存挂钩”机制倒逼地方政府转变发展模式。长期以来，盘活存量土地面临产权关系复杂、利益主体多元、拆迁补偿成本高昂等现实难题，是地方主政官员倾向于回避的棘手问题；相较之下，向外围扩张征收农用地不仅成本相对低廉，而且操作流程更为简便。在旧有模式下，地方政府更倾向于走捷径，即通过新增建设用地指标扩张城市边界。而“增存挂钩”机制以总量硬约束彻底封堵了这一“摊大饼”式外扩路径。地方政府若想获得新增指标以落地重大产业项目，必须首先“向内深挖”，解决历史遗留的闲置与低效土地问题，将供地能力与盘活效率直接挂钩。而《《规划》进一步明确城市建设逻辑由过去依赖土地扩张、高周转开发的粗放模式向产业导入、资产运营与功能提升的精细化模式转型，并明确了具体的目标数量级。 其中，老旧街区及厂区改造提升项目规模预计增长约67%，改造将聚焦功能布局优化、基础设施与公共服务短板补齐，同时推动闲置低效工业用地盘活利用。相较之下，城中村改造项目数量基本持平且略有下降，由“十四五”的4100个降至“十五五”的4000个，主要系剩余项目实施难度显著提升所致，多以“原拆原建”模式推进。未来，城中村改造将深度嵌入产业导入逻辑，重点对接科技创新、人工智能、大数据等新兴产业赛道，改造后的空间不再单纯面向商质房市场，而是需通过产业运营实现资金平衡，典型如合肥模式，通过城中村改造引入优质科创企业，实现空间腾退与产业升级的协同。同时，城市更新与消费升级的关联度日益增强，将商业广场、农贸市场等消费场景纳入城市更新支持范围，实质上是将城市更新作为扩大内需的重要抓手。 （3）历史建筑修缮与基础设施韧性改造：规划将历史建筑修缮数量与城市地下管网改造长度目标分别上调，表明历史文化保护修复与基础设施韧性提升仍是“十五五”城市更新的重要抓手。本次规划呈现鲜明的“重保护、轻拆除”导向，历史建筑修缮规模扩容将直接带动北上广深等核心城市侨乡建筑、民国风貌建筑的文保修缮市场发展。地下管网改造是危旧房改造的前置性工程，各地实操中，若水电煤、污水排放、降噪防返气等管网系统未达标，地上改造工程将暂缓推进，因此管网相关建材板块将率先受益并保持持续景气。 （4）城镇居住基础信息数字化率目标设定为95%：将显著推动房屋安全体检市场扩容，无人机巡检、机器人监测及数字化定检产质等赛道有望迎来快速发展机遇。房屋体检与城市更新密切相关，房屋体检当前应用的技术主要包括无人机和机器人。后续房屋定期监测的数字化产质模块，将是一个大市场。因此，信息技术与房地产的结合，未来将持续发力。 政策体系 《规划》在建立城市更新政策体系方面，提出了7方面政策举措，在延续2025年5月《《意见》6项支撑保障的基础上进行了深化与补充。《《规划》提出了健全城市更新实施机制、构建可持续的城市建设运营投融资体系、更大力度支持盘活存量土地、建立房屋全生命周期安全管理制度、构建多主体协同参与机制、健全法律法规标准体系、强化科技人才支撑作用等7方面政策举措，其中前6项举措是2025年《意见》的继承与完善。在7项政策举措中，有几项内容值得关注： （1）继续强调“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，并明确财政、金融和社会资本三方面的参与和路径。2025年《意见》提出“健全多元化投融资方式，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”，但从项目实践来看，我国城市更新仍面临以政府为主、市场参与不足、机制不完善的问题。2025年8月中共中央、国务院发布的《关于推动城市高质量发展的意见》中提到“建立可持续的城市建设运营投融资体系”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》再次提及“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，本次《规划》继续强调“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，并从完善财政支持政策、优化金融支持措施和积极吸引社会资本参与三个方面部培具体参与路径，包括：允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设；支持用作项目资本金；对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持；推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产质等。 财政金融协同是城市更新资金支持的核心机制。其中，专项债用作项目资本金并非新政，2026年城市更新领域专项债作资本金的比例略有回升。2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，已放宽专项债作资本金的领域，新增城市更新。在专项债投向领域中，保障性安居工程以及其它（市政和产业园区基础设施、供排水、地下管线管廊、城镇污水垃圾处理和天然气管网等）与城市更新改造高度相关。2025年，新增专项债投向这两大类领域的规模分别为3804.5亿元、6881.6亿元，其中用作资本金的比例分别为4.7%、5.3%。2026年1-5月，保障性安居工程以及其它相关领域专项债作资本金的 比例分别为