中国双碳政策“十四五”回顾与“十五五”展望

《石油石化绿色低碳》网络首发论文 中国双碳政策“十四五”回顾与“十五五”展望廖健10.20131/j.cnki.syshlsdt.20260304.0012025-12-212026-03-05廖健．中国双碳政策“十四五”回顾与“十五五”展望[J/OL]．石油石化绿色低碳.https://doi.org/10.20131/j.cnki.syshlsdt.20260304.001 题目：作者：DOI：收稿日期：网络首发日期：引用格式： 网络首发：在编辑部工作流程中，稿件从录用到出版要经历录用定稿、排版定稿、整期汇编定稿等阶段。录用定稿指内容已经确定，且通过同行评议、主编终审同意刊用的稿件。排版定稿指录用定稿按照期刊特定版式（包括网络呈现版式）排版后的稿件，可暂不确定出版年、卷、期和页码。整期汇编定稿指出版年、卷、期、页码均已确定的印刷或数字出版的整期汇编稿件。录用定稿网络首发稿件内容必须符合《出版管理条例》和《期刊出版管理规定》的有关规定；学术研究成果具有创新性、科学性和先进性，符合编辑部对刊文的录用要求，不存在学术不端行为及其他侵权行为；稿件内容应基本符合国家有关书刊编辑、出版的技术标准，正确使用和统一规范语言文字、符号、数字、外文字母、法定计量单位及地图标注等。为确保录用定稿网络首发的严肃性，录用定稿一经发布，不得修改论文题目、作者、机构名称和学术内容，只可基于编辑规范进行少量文字的修改。 出版确认：纸质期刊编辑部通过与《中国学术期刊（光盘版）》电子杂志社有限公司签约，在《中国学术期刊（网络版）》出版传播平台上创办与纸质期刊内容一致的网络版，以单篇或整期出版形式，在印刷出版之前刊发论文的录用定稿、排版定稿、整期汇编定稿。因为《中国学术期刊（网络版）》是国家新闻出版广电总局批准的网络连续型出版物（ISSN 2096-4188，CN 11-6037/Z），所以签约期刊的网络版上网络首发论文视为正式出版。 中国双碳政策“十四五”回顾与“十五五”展望 廖健 （中国石化集团经济技术研究院有限公司，中国石化咨询有限责任公司，北京100029） 摘要：“十四五”期间，中国双碳政策领域取得积极成效：政策体系迅速构建，法治建设开启新局面，多项行政措施陆续落地，全国碳市场加快完善扩围，财税金融政策支持逐步加强，碳排放统计核算体系初步建立。在党的二十届三中全会《决定》和四中全会《建议》战略指引下，预计“十五五”时期将进一步全面推进碳排放总量和强度双控制度、加快构建新型能源体系、健全资源总量管理与全面节约制度，并持续落实促进绿色低碳发展的配套政策等重点举措。 关键词：双碳目标“十四五”“十五五”碳市场新型能源体系绿色低碳发展财税政策绿色金融产品碳足迹循环经济 China's Dual Carbon Policy: Review of the 14th Five-YearPlan and Outlook for the 15th Five-Year Plan LIAO Jian （SINOPEC Economics & Development Research Institute Company Limited，China Petrochemical Consulting Company Limited，Beijing100029，China） Abstract:During the 14th Five-Year Plan period, China's "dual carbon" policy achieved positive results: the policysystem was rapidly established, the rule of law entered a new phase, administrative measures were implemented,the carbon market was accelerated in improvement and expansion, fiscal and financial policy support was graduallystrengthened, and the carbon emission statistics and accounting system was preliminarily established. Based on the"Decision" of the Third Plenary Session of the 20th CPC Central Committee and the "Proposal" of the Fourth PlenarySession, it is expected that during the 15th Five-Year Plan period, the dual carbon policy will adopt the followingkey measures: fully implement the dual control system for carbon emission volume and intensity, accelerate theconstruction of a new energy system, improve the total resource management and comprehensive conservationsystem, and implement policies to promote green and low-carbon development. Keywords:"dual carbon" goals；the 14th Five-Year；the 15th Five-Year；carbon market；new energy system；green and low-carbon development；fiscal and tax policy；green finance；product carbon footprint；circular economy 称《意见》），明确了双碳工作的总体要求、主要目标、实施路径及重大举措，部署了涵盖全面绿色转型、产业结构优化、能源体系构建、科技攻关、法规标准、政策协同等10个方面的重点任务；二是国务院同期印发的《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），对碳达峰阶段工作作出总体部署，提出到2030年非化石能源消费比重达到25%左右、单位国内生产总值二氧化碳排放较2005年下降65%以上等量化目标，并系统部署了能源绿色转型、节能降碳增效、工业领域碳达峰、循环经济助力降碳、绿色低碳科技创新等“碳达峰十大行动”。 在2020年9月提出“双碳”战略目标的引领下，“十四五”时期中国已初步构建起目标明确、层次分明的“1+N”政策体系，并通过系列配套方案的出台与落地，推动双碳工作由顶层设计转向全面部署。展望“十五五”，政策重点预计将从“能耗双控”向“碳排放双控”全面转变，标志着双碳政策体系将朝着更精细、更系统、更注重源头治理的方向深化，进而步入实现碳达峰目标的关键实施阶段。 1“” “十四五”期间，中国将双碳纳入生态文明建设整体布局，以经济社会全面绿色转型为方向，在政策体系、法治保障、市场机制、财税金融与统计核算等方面取得系统性进展。这一时期，中国绿色低碳发展成效显著：不仅建成全球规模最大、体系最完整的新能源产业链，关键碳排放强度指标也稳步下降，非化石能源消费占比基本符合2030年国家自主贡献（NDC）预期轨迹。特别值得注意的是，风电、光伏发电装机容量提前6年超额完成2030年NDC目标[1]，展现了加速脱碳的强劲势头。 “N”则涵盖重点行业领域及地方层面的碳达峰实施方案，以及相应的配套保障政策。具体包括：煤炭、石油、天然气、石化化工等重点行业的碳达 具体而言，截至2025年底，全国可再生能源装机约23.4亿千瓦，约占总装机容量的60%[2]。2025年，全国可再生能源发电量近4万亿千瓦时，约占总发电量的40%；新能源汽车市场渗透率达53.9%，产销量连续10年位居全球第一[3]。风电、光伏产品出口至200多个国家和地区，分别占全球设备供应量的70%和80%，“十四五”期间出口的风电和光伏产品累计减碳约41亿吨[4]，凸显了中国绿色技术对全球气候治理的实质性贡献。 2020年9月，中国正式宣布“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的战略目标，标志着双碳上升为国家战略。这一重大决策不仅体现中国作为负责任大国参与全球环境治理的责任担当，更是推动经济社会系统性变革的重要战略部署。以此为契机，中国迅速构建了以“1+N”为基本框架的双碳政策体系。 其中，“1”作为双碳工作的指导思想和顶层设计，主要包括两项核心文件：一是2021年10月中共中央国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简 峰方案；能源、工业等重点领域的专项规划；31个省（区、市）的碳达峰实施方案；以及财政支持、绿色金融、科技支撑、绿色消费、减污降碳、生态碳汇、统计核算、标准计量等组成的多层次政策支撑体系[4]。 定了原则框架和制度基石。 “十四五”末期，中国双碳治理的核心行政手段经历了从“能耗双控”向“碳排放双控”的范式性转变。这一转变不仅是目标指标的调整，更体现了治理逻辑从间接控制能源消耗向直接管控温室气体排放的深化，标志着行政手段进入精细化、系统化的实施阶段。然而，新范式的全面落地仍面临配套制度亟待建立与完善的挑战。 “十四五”期间，中国双碳治理范式经历了一场深刻的制度变迁，其核心特征是从以行政命令和政策文件为主的“目标驱动”模式，逐步转向构建以法律和行政法规为基石的“规则治理”模式。 2023年7月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，确立了“先立后破”的转型原则。随后出台的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》进一步明确分阶段实施路径：在“十五五”碳达峰前，实施以强度控制为主、总量控制为辅的制度；达峰后，则转换为以总量控制为主、强度控制为辅，以推动碳排放总量稳中有降。该方案旨在构建一个涵盖国家规划、地方考核、行业管控、企业管理、项目评价、产品碳足迹等多层级的政策制度体系[5]，其具体进展与挑战如下： 回顾历程，中国应对气候变化的法治化道路并非一蹴而就。尽管自2009年全国人大常委会通过《关于积极应对气候变化的决议》以来，国家已通过成立高级别领导机构、将目标纳入发展规划、构建“1+N”政策体系等一系列举措，系统推进相关工作，但专门性、高层次的法律法规长期缺位，导致治理的权威性、稳定性和强制性存在局限。这种“政策先行、立法滞后”的局面，在“十四五”末期得以关键性突破。 2024年1月，《碳排放权交易管理暂行条例》的颁布实施，是双碳领域法治化的首块里程碑。作为该领域首部行政法规，它超越了既往部门规章的效力层级，为国家碳市场这一核心政策工具确立了基本的法律框架。条例聚焦碳排放数据质量这一影响市场信誉与效率的全局性挑战，通过构建覆盖配额分配、清缴、交易与核查的全流程管理制度，并强化对数据造假的惩戒力度，旨在从根本上夯实碳市场的信用基础，为其从试点运行走向成熟、扩围提供了不可或缺的法律支撑。 ： 国家规划是碳排放双控的顶层牵引。核心举措是将碳排放目标深度纳入国民经济与社会发展五年规划，并实现约束性指标的转变。国家已明确，“十五五”时期将碳排放强度降幅作为规划约束性指标，不再将能耗强度作为约束性指标。更具里程碑意义的是，中国在2025年9月宣布的新一轮国家自主贡献（NDC）目标，实现了从“碳排放强度相对下降”到“二氧化碳排放总量绝对下降”的历史性跨越。新NDC包含了1个总量减排目标、3个量化指标与3个定性目标，标志着应对气候变化工作开始向覆盖全经济领域、全温室气体种类和全治