城投转型的“十四五”实践与“十五五”展望

技术研究部舒蕴泽、许雅薇 2026年1月13日 摘要： “十四五”时期，在“统筹发展与安全”的顶层设计下，城投行业经历了一场深刻的系统性变革。政策与市场的双轮驱动，推动行业从规模扩张转向结构优化，呈现出平台数量有序缩减、债务规模触顶回落、金融资源加速“脱虚向实”的清晰趋势，为高质量发展奠定坚实基础。展望“十五五”，城投转型将步入攻坚与重塑的关键阶段，政策焦点将从整体管控深化至对“经营性债务风险”的精细化治理，推动平台建立“谁借谁还、风险自担”的市场化机制，其发展定位将从传统融资建设者转向城市综合运营服务商与产业培育者，业务发展也将深度融入城市更新、公共服务与战略性新兴领域。同时，平台的信用基础与融资能力的构建，将彻底从依赖政府信用背书转向依靠自身经营质量、资产价值与财务健康状况。未来，城投平台将蜕变为服务中国式现代化建设、支撑地方经济社会发展的市场化主体，其转型成效也将成为观察地方财政健康度与治理能力现代化的重要窗口。 正文： 一、政策演进与高质量发展路径 “十四五”时期，城投平台的转型与风险化解被纳入国家防范化解重大风险、推动财政可持续与经济高质量发展的宏观治理框架。政策目标从“控增量、化存量”迭代为“标本兼治、推动高质量发展”。2021年中央经济工作会议明确了“坚决遏制新增地方政府隐性债务”的决心。2022年中央政治局会议强调了“守住不发生系统性风险底线”的要求，为后续制定实施一揽子化债方案奠定了基调。至2023年，中央政治局会议正式提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，标志着地方债务治理进入系统化推进的新阶段。2024年，“35号文”及后续的“14号文”、“134号文”、“150号文”、“226号文”等政策相继发布，进一步推进债务化解与平台转型协同，推动平台从依赖政府信用背书转向构建自主经营能力。2025年，中央经济工作会议明确提出“积极有序化解地方政府债务风险”，并特别指出要“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，这一表述首次在中央层面明确区分并聚焦“经营性债务”，政策思路从笼统的债务管控转向针对不同类型债务的精细化治理，政策导向更加深化和具体化，标志着风险化解的精准性将得到进一步提升，并隐含了对平台公司 通过市场化经营自负盈亏、实现现金流平衡的期待。 至2025年10月，“十五五”规划建议虽未直接点名城投平台，但其中“坚持有效市场和有为政府相结合”、“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进地方政府债务风险有序化解”等部署，为城投转型指明了方向。规划强调“破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点”，明确了城投需转向在统一开放的市场中竞争发展，彻底摆脱对地方财政的依赖。同时，规划提出“构建现代化基础设施体系”、“推进传统基础设施更新和数智化改造”，为城投从传统建设者转向智慧城市与新型基础设施的投资运营主体开辟了新赛道，推动城投平台告别地方政府“融资工具”的旧有角色，通过市场化、产业化、专业化转型，成为服务国家战略、支撑地方经济社会高质量发展的现代化市场主体。 二、“十四五”时期城投转型成效初显 在顶层设计系统推进的背景下，“十四五”时期城投行业的转型成效已通过平台数量减少、债务规模压降与融资结构优化得到清晰印证，展现出从“增量扩张”到“存量优化”的深刻变革。 （一）平台数量“出大于进”，市场化出清与整合加速 平台数量的动态变化是观察转型进程最直观的指标。“十四五”期间，城投平台的新增数量呈现下降趋势，五年间降幅超过80%。与之形成鲜明对比的是，退出的平台数量在经历初期平稳后，自2023年起大幅跃升并持续高于新增数量，这一结构性拐点的出现，与“十年化债”进程步入中期深化阶段的时间点高度吻合，一揽子化债方案的出台标志着城投转型步入新的阶段，政策重心已从初期的“控增化存”转向推动实质性的市场化重组与功能性重构。各地政府积极通过“撤并整合”、“分类处置”等手段，压缩平台层级、归并同类业务，为城投从“融资端”思维彻底转向“运营端”和“产业端”思维扫清了障碍。 （二）债务规模“触顶回落”，存量化解取得实质性进展 城投债的存量规模演变轨迹，清晰地勾勒出风险累积与化解的周期性变化。“十四五”前期，存量债务规模延续了攀升态势，并于中期达到历史峰值。然而，随着特殊再融资债券的发行、金融机构的协同支持以及平台自身现金流的规范与强化，以2023年为分水岭，存量债务规模呈现稳步下降态势。这一“触顶回落”的转变具有决定性意义，表明在系统性的政策工具箱作用下，地方政府隐性债务的无序扩张已被有效遏制。存量风险的实质性化解，不仅缓解了系统性金融风险的隐患，更为城投平台在“十五五”时期轻装上阵、聚焦可持续经营，创造了至关重要的财务空间和市场信心。 （三）融资结构“此消彼长”，金融资源正稳步流向实体产业领域1 信用债发行结构的变化反映了城投转型背景下金融资源流向的实质性转变。“十四五”期间，我国信用债市场整体稳步扩张，直接融资市场活力持续增强，但从发行结构来看，城投债与产业债历年发行规模走势呈现截然相反的态势，具体来看，2021年至2023年间，城投债发行规模整体呈现增长，产业债发行规模逐年下降，而聚焦“十四五”后半程，在信用债市场整体规模持续扩大的背景下，其内部结构发生了方向性的重塑：城投债的年度发行规模占比呈现趋势性收缩，而产业债的发行规模与占比则实现强劲增长。这一“此消彼长”的格局，是市场机制与政策导向共同作用的结果。它清晰地表明，金融资源正加速从以往依赖地方政府信用背书的融资平台，向拥有核心竞争力的实体企业转移。这种资源“脱虚向实”的再配置，是金融供给侧结构性改革的直接体现，并推动城投平台加速摆脱对财政信用和融资功能的路径依赖，通过培育自身造血能力和竞争优势来获取市场认可。这不仅是化解债务风险的治本之策，更是引导金融活水精准灌溉实体经济、支撑现代化产业体系建设的根本要求。 综上所述，“十四五”后半程城投平台已展现出清晰的转型轨迹：城投平台数量通过整合做减法，债务规模通过化解做减法，而其在金融资源中的占比也通过市场选择做减法。这三个减法的背后，恰恰是在为提升平台运营效率、优化地方债务结构、引导资金“脱虚向实”做加法。量的收缩为质的提升创造了空间，为“十五五”时期城投平台彻底告别旧有模式，真正迈向市场化、产业化运营的新阶段奠定了基础。 三、“十五五”时期展望：在深度调整中重塑定位与新使命 “十四五”时期的深度调整为城投划定了清晰的历史坐标，而“十五五”时期的到来标志着城投转型进入攻坚克难与功能重塑的关键阶段。2025年中央经济工作会议“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”的政策定调精准指明了未来五年的核心任务：在持续巩固隐性债务化解成果的基础上，将治理焦点深化至平台的市场化经营性债务，推动其彻底走向“自主经营、自负盈亏、自我发展”的可持续道路。展望“十五五”，城投平台将加速褪去“类政府融资工具”的旧有色彩，转而成为服务新型城镇化与现代化产业体系建设不可或缺的市场化、专业化运营主体。 （一）债务管理新范式：从“统包统揽”到“分类精准拆解” “十五五”期间，债务风险化解将从整体性管控进入精细化、差异化治理的新阶段。政策对“融资平台经营性债务风险”的单独列示，意味着处置方式将依据债务性质进行严格区分。对于确实依赖财政资金偿还的公益性项目相关债务，其化解将更紧密地与地方政府财政重整、特殊再融资工具及长期预算安排相结合，通过规范管理、透明有序的法定程序予以化解。而对于平台在市场化经营中形成的“经营性债务”，则需遵循市场化原则，通过“自我造血”能力提升、资产重组、与金融机构协商重组乃至必要的市场出清等方式来解决。这将促使平台公司建立权责清晰、风险自担的市场化债务管理机制，从根本上打破任何形式的财政 兜底预期。 （二）业务转型新路径：从“建设主导”到“运营与服务并重” 政策导向与市场需求共同驱动城投平台的主业发生转变。“十五五”规划建议中关于“大力实施城市更新”，“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”等部署，为转型中的城投平台开辟了广阔的新赛道。未来的城投，其核心功能将不再是简单的“融资-建设”，而是升级为“投资-建设-运营-服务”的全周期管理者。具体而言，其业务重心将向三大方向聚焦： 一是城市更新服务商与现代化城市运营商。从大规模新建转向精细化运营，深度参与老旧小区改造、片区综合开发、低效用地再开发及智慧停车、数字市政等领域，通过长期运营获取稳定现金流。 二是公共服务与民生保障的供给者。在水务、燃气、公共交通、公共停车场、保障性租赁住房、养老服务等领域，平台可凭借其公共属性优势，转型为高效、专业的公共服务提供商，在履行社会责任的同时实现合理的市场化回报。 三是战略性新兴产业与地方特色产业的培育者。平台可依托地方资源禀赋，围绕现代化产业体系建设，参与产业园区运营、孵化器管理、产业投资等，成为地方政府培育地方产业集群、发展新质生产力的重要市场抓手。 （三）治理与融资新要求：从“政府信用背书”到“市场主体信用构建” 成功的业务转型，必须建立在公司治理与融资能力重塑的基础之上。“十五五”期间，推动平台建立现代企业制度、完善法人治理结构将成为政策着力点。核心是厘清政府与平台的权责边界，确保其在经营决策、选人用人、考核激励上的独立性，并强化内部风控体系建设。 与之对应，城投平台融资模式将发生根本性变革。传统依赖政府信用背书的融资渠道将持续收紧，平台必须依靠自身的主体信用进行融资，表明拥有稳定收益的经营性资产、清晰合规的收益权以及健康的财务报表将成为获取市场化融资的基石。资产证券化（ABS）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、项目收益债等依托资产信用和项目现金流的融资工具的重要性将得以显现。在此背景下，平台的信用水平将最终由其自身经营质量、资产价值和财务稳健性所决定，城投平台将实现真正的信用风险定价，从而在资本市场中获得与其实际资质相匹配的融资条件与市场认可。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。