五年规划“导航图”将如何引领发展方向？“十五五”规划指标体系前瞻

国内政策专题报告 证券研究报告2025年12月08日 五年规划“导航图”将如何引领发展方向？ “十五五”规划指标体系前瞻 核心结论 分析师 摘要内容 王晓洁S0800525070004wangxiaojie@research.xbmail.com.cn 2025年10月23日，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称《建议》稿)。目前，“十五五”规划已进入正式编制纲要全文的阶段，各部门各地方将贯彻落实四中全会精神，开展“十五五”规划纲要草案的编制工作。 五年规划的编制和实施是治国理政重要手段，已经成为独具中国特色的国家治理工具。五年规划的内容一般包括总体目标与形势分析、重点领域与战略任务、实施机制与保障措施等，其中，最重要的内容之一当属总体目标的部分，而细化目标的发展导向主要体现为指标体系，也就是五年规划的“KPI”，预计明年3月发布。 从第一个五年规划（最早被称为“计划”）至今，五年规划指标体系重心、性质、评估方式均在发生变化，从单纯追求经济增长转向经济与社会并重，再升级为经济、社会、生态、安全等多维度的全面发展。 基于二十届四中全会精神、历史演变轨迹和当前发展趋势，“十五五”规划（2026-2030年）的指标体系可能出现一系列变化。我们根据《建议》稿内容、发改委各司局近年来的一系列研究课题以及近期官方发布会情况，前瞻了未来五年规划“KPI”可能出现的领域、范围、类目。 预计“十五五”时期的指标体系将建立在“十四五”指标体系的基础之上，与十四五期间的指标体系相比，或出现指标范围扩大、指标项目创新、指标数据更新升级等变化；总体精神与方向将同国家战略导向共振，可能在国民经济、民生福祉、安全保障等领域会出现部分指标的调整并新设数个指标，从而引导未来经济与社会发展。 风险提示：政策落地不及预期;政策解读或理解不到位;经济运行不确定性增加;地缘政治超预期扰动国内政策。 内容目录 一、五年规划制定过程是什么？二十届四中全会在整个流程中处于怎样的节点？............3二、为什么五年规划的指标体系值得关注？......................................................................5三、五年规划指标体系历经怎样的演变？..........................................................................63.1“一五”至“五五”：计划经济时期的指令性经济指标...........................................63.2“六五”至“十五”：改革开放后引入社会发展指标...............................................63.3“十一五”至“十三五”：战略指导性规划与两类指标划分....................................73.4“十四五”：高质量发展与安全并重........................................................................8四、“十五五”规划指标体系有可能出现哪些创新？........................................................94.1从“十五五”规划《建议》稿前瞻指标创新............................................................94.1.1发展目标方面，消费、科技、安全都有新表述..............................................104.1.2重点任务方面，现代化产业体系、对外开放、民生在具体工作部署中位置提前...........................................................................................................................................114.2从发改委课题研判指标体系重点............................................................................124.3近期各类官方表态彰显政策导向............................................................................134.4“十五五”规划指标体系总体前瞻........................................................................144.4.1经济发展指标前瞻.........................................................................................144.4.2创新驱动指标前瞻.........................................................................................144.4.3民生福祉指标前瞻.........................................................................................144.4.4绿色生态指标前瞻.........................................................................................154.4.5安全发展指标前瞻.........................................................................................15五、风险提示...................................................................................................................15 图表目录 表1：“十四五”与“十五五”规划编制流程概览................................................................4表2：“十一五”到“十三五”规划中指标体系内容............................................................7表3：“十四五”时期经济社会发展主要指标.......................................................................8表4：“十五五”与“十四五”规划中目标相关表述..........................................................10表5：“十五五”与“十四五”公报具体工作部署排序......................................................11表6：2022年以来国家发改委司局与指标有关的研究课题...............................................12 西部证券2025年12月08日 2025年10月23日，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，这是我国编制实施的第15个五年规划（计划）。 五年规划的编制和实施是治国理政重要手段，已经成为独具中国特色的国家治理工具。不同时期的五年规划，均指明了当时特定历史阶段的发展目标、发展战略、发展任务，其制定与实施，实现了战略目标长期化与实施步骤灵活化的统一。 五年规划的内容一般包括总体目标与形势分析、重点领域与战略任务、实施机制与保障措施等，其中，最重要的内容之一当属总体目标的部分，而细化目标的发展导向主要体现为指标体系，也就是五年规划的“KPI”。 从1953年我国发布第一个五年计划至今，我国五年规划的指标体系发生了巨大的变化，从单纯强调经济发展的单一指标体系演变为如今聚焦经济社会多元目标的综合性、结构化的指标体系，这一过程体现了国家发展重心的战略调整，更是治理理念持续升级的结果，是国家治理体系与治理能力现代化的生动写照。 发展和创新发展规划及其相关指标体系也是落实二十届三中全会精神的必然要求。二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出：“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能”以及“健全支撑高质量发展的统计指标核算体系，加强新经济新领域纳统覆盖。” 按照惯例，明年3月将发布“十五五”规划《纲要》，届时会公布“十五五”期间的发展指标，围绕“十五五”规划《建议》稿的重点，预计五年规划的指标体系将朝着更加注重安全与质效，预计国民经济、民生福祉、安全保障等领域或将出现指标的创新，呈现引人瞩目的新变化。 一、五年规划制定过程是什么？二十届四中全会在整个流程中处于怎样的节点？ 五年规划制定流程通常从前一个五年规划的中期评估开始，是一个多方收集意见、系统化决策的过程。长期关注五年规划的清华大学国情研究院副院长鄢一龙将其总结为“四阶段、十步骤”。 四个阶段分别为：第一，中期评估阶段，即在规划实施中期进行阶段性评估，总结经验与问题；第二，基本思路研究阶段，即基于中期评估结果，形成规划基本思路框架；第三，党中央《建议》编制阶段，即起草并通过党中央关于规划的建议文件，确立指导思想，近期已经召开的二十届四中全会完成的是第三阶段任务；第四，正式编制纲要，形成正式规划纲要，并广泛征求内外部意见后发布实施，预计明年两会后完成。 将四阶段任务还可细化为十个步骤，分别是：中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》。 目前，“十五五”规划已进入正式编制纲要全文的阶段，各部门各地方将贯彻落实四中全会精神，开展“十五五”规划纲要草案的编制工作。预计明年全国两会后将发布“十五五”规划《纲要》全文，纲要将涵盖发展环境、指导方针、主要目标与各章节细化内容，明确重大工程与产业政策。 在相关指标体系发布时机方面，预计明年3月《纲要》发布时，指标体系同步公开。以“十四五”规划为例，2020年3月13日，《纲要》对外公布全文，其中包含了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5大类20项指标。 西部证券2025年12月08日 二、为什么五年规划的指标体系值得关注？ 五年规划本身就是具有中国特色的目标治理方式，因此，发展目标的设置就是五年规划的重中之重，是中国发展的“导航图”和“指挥棒”。 习近平总书记围绕经济发展指标发表了一系列重要论述，其核心在于强调高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。 以下为总书记在不同场合围绕经济指标的论述： 总书记强调，增长必须是实实在在和没有水分的增长，是有效益、有质量、可持续的增长。（2012年11月在中共中央召开的党外人士座谈会上的讲话） 我们要的是实实在在、没有水分的速度，是民生改善、就业比较充分的速度，是劳动生产率同步提高、经济活力增强、经济结构调整有成效的速度，是经济发展质量和效益得到提高、又不会带来后遗症的速度。（