地方政府与城投企业债务风险研究报告——海南篇

联合资信公用评级四部|张丽斐 报告概要 海南省是我国独特的热带岛屿省份及唯一的省级经济特区和自由贸易港，区域及战略地位显著，资源禀赋独特。海南省以旅游业为发展重心，并以此带动房地产、餐饮住宿和批发零售等服务业发展，第三产业规模持续增长。2024年，海南经济总量处于全国下游水平，受短期冲击影响，经济增速低于全国水平；中央财政对海南省的转移支付规模较大，对于财政支出形成有效保障。 海南自由贸易港的建设是国家重大战略部署的重要组成部分，对于推动海南乃至全国对外开放和经济转型升级具有重要意义，区域经济发展潜力较大。近年来，海南省围绕自贸港封关运作、产业升级、扩大内需、深化改革等方面推出系列促进经济发展的政策；海南自贸港全岛封关将于2025年12月18日正式启动。随着自由贸易港建设的持续推进，海南省投资动能稳定，政策红利有望显现。 海南各地级市经济发展水平和财政实力差异显著，海口市在经济总量上处于绝对优势，与三亚、儋州两个地级市GDP合计占比超过全省GDP总量的半数；其他各县市经济和财政实力偏弱。大部分市县以第三产业为主，但第一产业普遍占比高。2024年，多数市县一般公共预算收入及政府性基金收入同比下滑；除海口和三亚外，其余区域综合财力对上级补助依赖程度较高。海口、三亚和儋州政府债务规模和债务率水平居前，发展滞后的市县债务规模较小。 海南省发债城投较少，城投企业整体发债规模不大，城投债务在区域整体债务中占比很小。城投企业整体债务负担较轻，地方综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障能力较强。 一、海南省经济及财政实力 1．海南区域特征及经济发展状况 作为我国唯一的热带岛屿省份及省级经济特区、自由贸易港，海南省区域及战略地位显著，资源禀赋独特。海南经济总量处于全国下游水平，产业结构以第三产业为主，旅游业及相关产业对经济增长的贡献显著，现代服务业、高新技术产业及热带特色高效农业等主导产业也逐步发展。海南自由贸易港的建设是国家重大战略部署的重要组成部分，对于推动海南乃至全国对外开放和经济转型升级具有重要意义，区域经济发展潜力较大。 海南省区域及战略地位显著，资源禀赋独特，陆海空交通运输发达。海南省位于中国最南端，北以琼州海峡与广东省划界，东濒南海与台湾省对望，西隔北部湾与广西壮族自治区和越南相对，东面和南面在南海中与菲律宾、文莱、印度尼西亚和马来西亚为邻，是连接南海邻国的海上交通要道、“一带一路”的重要节点、我国高水平对外开放的自由贸易港、面积最大的经济特区和唯一的省级经济特区。作为我国唯一的热带岛屿省份，海南省具有独特的资源禀赋，其中以作物资源、水产资源、矿产资源和旅游资源最为突出。海南省形成了公路、铁路、航空等综合交通运输网，交通运输部明确支持海南“十四五”建设交通强国建设先行区，统筹各方资源加快推进全省现代综合交通运输体系建设。海南省围绕“三区一中心”（全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区）的战略定位全面发展，“努力把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”。 人口保持增长，但城镇化率偏低。截至2024年末，海南常住人口1048万人，位列全国第28名，较上年底增长0.46%3，人口增量居全国第六。海南城镇化率较上年末提高0.62个百分点至63.08%，但仍低于全国城镇化水平（67.00%）。 海南省经济总量居全国下游，2024年受自然灾害冲击影响，经济增速低于全国水平；随着自由贸易港建设的持续推进，投资动能稳定，政策红利有望显现。海南省经济体量不大，2024年，海南省完成地区生产总值7935.69亿元，在全国31个省级行政区（未统计香港、澳门和台湾数据，下同）中排名第28位，经济总量居全国下游水平；GDP增速3.7%，低于全国1.3个百分点；人均GDP逐年增长，2024年为7.59万元，在全国各省排名第18位。2023年，海南省自由贸易港建设成型起势带动经济快速提升；2024年，超强台风和极端强降雨等重大自然灾害直接对海南当地农业生产、旅游业以及相关的消费和服务业等经济活动产生负面影响，加之消费市场表现疲弱（社会消费品零售总额同比下降4.2%），2024年海南省经济增速同比大幅下降。近年来，除2022年及2024年外，海南省经济增速均高于全国平均水平。2024年海南省固定资产投资增速7.1%，显著高于全国水平（3.2%）；随着自由贸易港建设的持续推进，海南省对外开放持续扩大，经济外向度持续提升；近年来，全省货物进出口总额增速有所波动，但仍维持较高水平（2024年为20.0%），远高于全国水平（5.0%）。海南自贸港对标世界最高水平开放形态，以“零关税、低税率、简税制”“贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动”为主要特征的自贸港政策制度体系基本形成，政策红利有望提振地区经济。 海南省工业基础薄弱，以旅游业为重心的第三产业规模持续增长。海南省三次产业结构由2020年的20.4：19.3：60.3调整为2024年的20.5：18.9：60.6，以热带农业为主的第一产业占比相对较高，二产占比有所下降，第三产业占比持续超过60%，2024年第三产业增加值4810.14亿元，同比增长3.6%，是拉动全省经济增长的主要动力，高于全国增速3.9个百分点；海南省已形成旅游及相关产业、现代服务业、高新技术产业及热带特色高效农业等主导产业。海南省工业基础较为薄弱，但依托港口优势以 及油气资源等，形成医药制造业、电力热力生产和供应业、农副食品加工业、非金属矿物制品业、造纸和纸制品业、石油加工炼焦、汽车制造业、化学原料和化学制品制造业等八大主导产业。2022－2024年，海南省规模以上工业增加值同比分别变动-0.4%、18.5%和7.4%，增速波动较大。 海南省以资源环境承载能力将全岛划分为农业、生态、城市功能区，优化县级行政区主体功能定位。海南省地级市及各市县由海南省直辖（管），行政权限各自具有相对独立性。根据《海南省国土空间规划（2021—2035年）》，全岛划分为农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区（分为国家级和省级主体功能区）。其中，热带农业主产区主要包括万宁、文昌、定安、屯昌、澄迈、临高、乐东、昌江、陵水等农用地面积较多、农业发展条件较好的地区；重点生态功能区凸显热带海岛生态特色，主要包括五指山、白沙、琼中、保亭；城市化地区高效集聚经济和人口，主要包括海口、三亚、儋州、琼海、东方，在重点工业市县（区）的基础上，强化园区产业集聚化、集群化发展，逐步形成洋浦经济开发区、海口桂林洋经济开发区、老城经济开发区和东方工业园区等重点园区。根据《海南“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要》，海南省坚持全省一盘棋、全岛同城化，推动形成“南北两极带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育”的发展格局，即“2+4+N”4的区域发展格局。 海南自由贸易港相关政策为海南省经济发展带来新的发展机遇，随着海南省加快融入“一带一路”合作倡议，未来对外开放程度将不断加深，区域经济发展潜力较大。海南省在国家发展全局中具有重要的政治、经济地位，自2018年4月中共中央国务院出台《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》以来，海南省全面加快建设海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。2020年，洋浦经济开发区、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海口江东新区、海口国家高新技术产业开发区、海口综合保税区、三亚崖州湾科技城、三亚中央商务区、文昌国际航天城、陵水黎安国际教育创新试验区、海南生态软件园和海口复兴城互联网信息产业园等重点园区挂牌启动，产业类型涵盖旅游业、现代服务业和高新技术产业三大领域，推动自由贸易港建设加快创新发展。根据《海南省2024年国民经济和社会发展计划执行情况与2025年国民经济和社会发展计划草案》，2024年海南省完成27项封关运作重点任务，31个封关硬件项目建成。近年来，海南省围绕自贸港封关运作、产业升级、扩大内需、深化改革等方面，推出一系列促进经济发展的政策；海南自贸港全岛封关将于2025年12月18日正式启动。 2．海南财政实力及债务情况 2024年，海南一般公共预算收入同比有所下滑，规模在全国排名处于下游水平（第28名），财政自给能力较弱。2022－2024年，海南政府性基金收入持续下降，其中，国有土地使用权出让收入分别占政府性基金预算收入的85.22%、84.36%和82.76%，是政府性基金预算收入的主要来源。中央财政对海南省的转移支付规模较大，对于财政支出形成有效保障。 政府债务规模持续增长，债务率水平在全国排名靠后。近年来，海南省地方政府债务余额保持增长，2024年底，海南省地方政府债务余额为4988.30亿元，债务规模位居全国31个省中第28位。海南省地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力*100%）和地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP*100%）持续增长，在31省中分别排名第21和第26（按照从低到高排序）。 二、海南市各市县经济及财政实力 1．海南各市县经济实力和产业情况 海南各地级市经济发展水平差异显著，省会海口市在经济总量上处于绝对优势，三个地级市GDP合计占比超过全省一半；其他各县市经济实力偏弱。大部分市县以第三产业为主，但第一产业普遍占比高；各区域和园区根据自身的资源禀赋和发展战略导向，形成了多样化的产业布局，国家级经开区洋浦经济开发区对海南省工业发展有带动作用，其与东方市工业园区以石油化工、港航物流、海洋装备等为主导产业，已形成特色产业集群。 按照行政区划，海南省下辖海口、三亚、三沙5和儋州4个地级市，五指山、文昌、琼海、万宁和东方5个县级市，定安、屯昌、澄迈和临高4个县，白沙、昌江、乐东、陵水、保亭和琼中6个自治县以及1个国家级开发区洋浦经济开发区（以下简称“洋浦”，洋浦是国务院1992年批准设立的享受保税区政策的国家级开发区，2007年又获国务院批准在区内设立洋浦保税港区，洋浦位于海南西北部的洋浦半岛，规划面积114.78平方公里；2021年12月29日，为统筹区域协调发展，推进儋州洋浦一体化，洋浦经济及财政数据均纳入儋州市核算）。 产业发展方面，“海澄文定”综合经济圈、“大三亚”旅游经济圈产业基础较好，洋浦经济开发区为海南省整体工业发展起到带动作用。从产业分布来看，海南拥有多个国家级经开区、省级新区/开发区及其他重点园区。各园区资源禀赋和发展战略导向不同，形成不同的产业布局。其中，洋浦经济开发区和东方市工业园区以油气化工、油气储备及国际能源交易、国际港航物流、海洋装备为主导产业，洋浦石化新材料产业集群入选全国中小企业特色产业100个集群；海口市江东新区和国家高新技术产业开发区主要产业定位为出口及外向型服务、跨境服务贸易等；三亚崖州湾科技城高新区主要布局深海海洋产业、种业及热带农业、大学城产学研聚集地等。 经济运行方面，按各行政级别来看，各地级市经济发展水平差距大，省会城市海口市2024年GDP为2470.63亿元，占全省GDP的31%，处于绝对领先地位；三个地级市GDP合计占比超过全省GDP总量的56%。其他各县市经济实力偏弱，其中，澄迈县、琼海市、文昌市、万宁市、陵水自治县、临高县、东方市和乐东自治县8个县市GDP区间为200~552亿元，GDP合计占比约为全省GDP的34%；其余县市的GDP合计仅占全省GDP的9%。2024年，各市县GDP同比均有所增长。从产业结构来看，除乐东和临高县第一产业占比最高外，其余各市县产业结构均以第三产业为主， 但第一产业普遍占比高。 2．海南各市县财政实力及债务情况 （1）财政收入情况 海口市作为省会城市，财政实力遥遥领先其他市县；各市县财政自给率整体偏低。2024年多数市县一般公共预算收入同比下滑，大部分区域政府性基金收入同比仍呈下降状态。除海口和三亚外，其余区域综合财力对上级补助依赖程度较高。 因产业结构不同，各市县财政实力与其经济实力排名有所差异。从一般公共预算收入规模来看，海口市2024年一般公