点燃SAF市场：中国可持续航空燃料规模化发展政策路径

课题负责人：黄卓 课题组成员：何晓贝吴明华李政谢绚丽 摘要........................................................................................... 5 一、SAF产业概述......................................................................... 8 (一)SAF的定义与发展背景.........................................................................8(二)SAF市场概览.........................................................................................9 二、.主要经济体的SAF政策实践.................................................... 12 (一)欧盟..................................................................................................... 12(二)英国..................................................................................................... 14(三)美国..................................................................................................... 15(四)新加坡................................................................................................. 18(五)政策工具的梳理和启示..................................................................... 19 三、.中国发展SAF产业的战略意义................................................. 22 (一)中国SAF产业发展现状与政策环境.................................................. 22(二)中国为什么要进一步发展SAF产业.................................................. 23 四、.中国SAF产业发展面临的挑战................................................. 29 (一)SAF产业市场化瓶颈：定价机制、采购机制和溢价分配机制...... 29(二)SAF规模化生产情景下的成本预测.................................................. 30(三)SAF规模化生产面临的主要挑战...................................................... 37 目 录 五、.政策建议............................................................................ 39 参考文献.................................................................................................... 42致谢............................................................................................................ 44附件：基于成本分解的SAF价格趋势分析............................................. 45 执行摘要 航空业碳排放量占据全球碳排放总量的 2%-3%。随着其他行业加速向低碳转型，航空业碳排放量所占比例预计将显著上升。可持续航空燃料（SAF）作为传统航空燃料的低碳替代品，在其全生命周期中可减少高达 80% 的碳排放，已成为全球航空业实现碳中和目标的核心路径之一。然而，全球 SAF 产业仍面临技术成熟度不足、原材料供应受限以及成本高昂等挑战。截至 2024 年，全球SAF 产量约为 100 万吨，仅占航空燃料总产量的 0.3%，且价格是传统航油的 2-3倍。 世界主要国家和地区经济体均采取多元化政策措施推动 SAF 的发展。欧盟和英国建立了“立法强制 + 市场机制 + 财政激励”的政策框架，要求航空燃料供应商逐步提高 SAF 的掺混比例。美国则以财政补贴为核心，通过《通胀削减法案》（IRA）为 SAF 生产商提供税收抵免，并推动技术研发。新加坡将征收SAF 专项费用于 SAF 的集中采购，同时强制餐饮业回收废油并开发跨境生物质供应链。综合来看，国际经验表明，主要经济体均通过需求侧和供给侧协同的政策组合，突破本地 SAF 产业发展的瓶颈。 对于中国而言，加快发展 SAF 产业具有多重战略意义。从减排需求来看，如果 SAF 掺混比例达到 5%，年减排量可达 670 万吨二氧化碳，这对实现“双碳”目标至关重要。从经济潜力来看，预计到 2050 年全球 SAF 需求将超过 3.6 亿吨，而中国在资源方面具有显著优势——餐厨废油和农林废弃物的数量相对充足，新能源装机容量也很高，这些均为 HEFA、AtJ、PtL 等技术提供了原料保障，有望将资源优势转化为产业竞争力。此外，SAF 产业与新能源产业的耦合发展潜力巨大，有助于推动循环经济的发展。 然而，中国的 SAF 产业尚在发展初期，发展水平与全球领先地区相比存在较大差距。2024 年开启试点，期间 SAF 的价格曾一度超过 2 万元 / 吨，是传统航油价格的数倍，甚至显著高于欧美的 SAF 价格水平。中国国内 SAF 的产能已达到 100 万吨，但产业的市场化发展面临瓶颈。当前 SAF 产业缺乏市场化的价格形成机制，未能实现供需的有效平衡。这使得供应链各方及需求方均面临盈利难或成本过高的压力。 事实上，鉴于中国在 SAF 产业中具备的天然优势，政策的重心宜放在降低SAF 与传统航油之间的溢价，为市场化创造条件。当前核心问题在于市场需求不足，限制了生产商的连续生产，导致单位成本过高、技术进步较慢。课题组通过对中国各技术路径下的 SAF 成本分解和成本趋势的模拟，认为若能实现规模化生产，SAF 的成本在中长期会显著下降。初步分析显示，当 SAF（PtL 工艺）累计产量超过 160 万吨时，其成本可能接近传统航油的价格。 鉴于此，课题组建议政策应优先从需求端入手，确保 SAF 的市场需求，以此推动 SAF 产业规模化生产；同时通过市场化的定价机制，推动 SAF 上下游产业链的可持续发展。借鉴国际上支持 SAF 产业发展的政策工具，结合中国发展SAF 产业面临的挑战，现就中国 SAF 产业发展提出如下具体政策建议： 第一，加强战略规划和顶层设计，明确掺混目标。建议将促进 SAF 产业发展纳入国家“十五五”规划，明确其作为战略性新兴产业的重要地位，并给予重点扶持。具体措施包括制定和发布《中国可持续航油产业发展规划（2026—2035）》，设定清晰的阶段性掺混比例目标，以稳定市场需求，降低 SAF 生产商面临的市场不确定性。若在 2026 年将 SAF 的掺混比例定为 2%，则 SAF 的年需求量将约为 80 万吨；若在 2030 年将掺混比例提高至 5%，SAF 的年需求量有望达到 265 万吨。这将为 SAF 生产商的规模化生产打下坚实的基础。 第二，通过市场化的机制分担 SAF“溢价”。建议由旅客分担 SAF 的成本。例如，假设执行 2% 的掺混要求，基于现阶段的 SAF 价格和航油消费量，航空公司满足掺混要求意味着燃料成本共增加 80 亿元。根据 2024 年中国民航全行业旅客运输量 7.3 亿人次，即便将 80 亿元新增成本全部分摊至旅客，则每人次承担约 11 元人民币。具体可以通过设计精细化的市场化机制分摊该成本。例如，可以飞往欧盟、英国的国际航线为试点，设计乘客自愿选择的 SAF 附加费机制，根据航程分级设置弹性档位。为激发乘客选择支付 SAF 附加费的积极性，可配套推出绿色积分体系：对于支付.SAF.附加费的乘客，将按支付金额获得绿色积分，支付越多，积分越多。该积分以鼓励绿色出行为核心，可用于加速会员等级升级、兑换航行里程或换取机场贵宾厅服务等权益，以此形成.“绿色出行—获取积分—享受权益”.的良性循环。 第三，将 SAF 纳入政府绿色采购强制目录。建议明确规定，全国各级党政机关、事业单位、团体组织等工作人员，通过公务出行采购管理系统（例如政府采购机票管理网站）预订公务出行航班时，均需支付 SAF 专项附加费。该附加费根据公务出行的航距、舱位等标准统一核算，与机票票价、常规附加费一同计入总费用。同时，对该系统进行升级，以实现附加费的自动核算，并在行程单中单独列明为.“SAF 绿色采购附加费”，作为专项成本纳入公务差旅费预 算及报销体系。通过公共部门的示范消费，为 SAF 市场提供稳定需求，切实发挥政策引领作用。 第四，构建 SAF 长期采购协议与市场化定价机制。鼓励采购方与生产商直接签订长期承购协议，稳定长期的执行价格。价格可通过招标方式确定。考虑到生产商的成本可能有较大波动（例如 UCO 成本大幅上涨），可以借鉴英国的收入确定机制，未来可探索从全国碳市场配额拍卖收入中划拨专项资金，用于支付 SAF 差价补贴，确保生产商有合理的利润。通过构建长期稳定的采购与市场化的定价机制，解决当前 SAF 产业链上各方成本分担不均的问题。 第 五， 优 化 供 应 链 成 本 与 效 率。建 议 加 速 推 广 应 用 质 量 平 衡（mass.balance）方法，降低 SAF 供应和设施改造的成本。考虑到税收地域差异可能对SAF 供应链效率产生的潜在影响，需将税收协同纳入整体优化框架。通过建立适配质量平衡模式的税收规则，如明确环境属性账面分配的税基认定标准、消除跨区域征管差异，保障其通过可追溯的环境属性分割认证机制实现混合加注的成本优势，使 SAF 能够通过少量满足其存储要求的基础设施进行混合和加注，从而提升整体供应链的效率。此外，建议分阶段对机场进行改造，优先在靠近SAF 产地的机场和枢纽机场建设专用的 SAF 存储设施和加注系统，保障 SAF 的快速部署与广泛应用，加速其在航空燃料供应链中的普及。 第六，建立与国际接轨的 SAF 标准认证体系。建议加快完善国内 SAF 标准认证体系，并积极推动其与国际标准接轨。具体措施包括：一是制定全面且严格的国内 SAF 质量与环境标准，涵盖生产、运输、储存和使用等全流程，确保产品符合国际航空业的减排要求；二是加强与国际标准制定机构的合作，积极参与国际标准的制定与修订，争取更多话语权，为国内 SAF 企业进入国际市场创造有利条件；三是推动更多国内认证机构与国际 SAF 认证相关机构（如ISCC、RSB.等）开展合作。 SAF 产业概述 （一）SAF的定义与发展背景 航空业作为全球交通运输体系的重要组成部分，其二氧化碳排放量占全球总排放量的 2%-3%。而随着其他行业的去碳化进程加快，航空业排放增幅相对更为显著，2024 年全球航空业二氧化碳排放量增长约 5.5%，远