隐债置换加快土储专项债重启 地方债发行规模创同期历史新高——2025年一季度地方政府债券市场观察

2隐债置换加快土储专项债重启地方债发行规模创同期历史新高——2025年一季度地方政府债券市场观察联合资信公用评级一部唐立倩张永嘉董思茵张英昊2025年一季度，地方政府债券累计发行2.84万亿元，较上年同期增长80.58%，规模创历史同期发行新高；其中用于置换隐性债务的政府专项债券发行1.34万亿元，已完成全年2万亿元额度的一半以上，隐债置换进度快速推进。随着“自审自发”试点开启及土储专项债发行落地，二季度新增专项债供给将逐步放量。2025年中央通过提高赤字率等一系列更加积极的财政政策进行逆周期调节，助力经济增长、提振市场信心，考虑到进入4月之后，全球关税不确定性在多个层次冲击预期，预计财政政策将会适时适度加码，稳住经济增长态势；未来地方政府债务严监管态势仍将持续，同时化债思路向“防风险、促发展并重”转变，化债资源及地方投融资空间或将进一步分化。一、地方政府债券相关政策梳理2025年以来，我国宏观调控力度加大。2025年初《政府工作报告》提出，实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好；实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力，适时降准降息，保持流动性充裕。在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2025年以来，地方政府债券相关政策主要体现在安排更大规模的政府债券，继续规范并推动土储专项债工作；推动地方落实隐性债务置换，动态调整债务高风险地区名单；强调健全地方债务监测体系和政府债务风险指标体系，并进一步优化专项债券管理机制。具体的相关政策举措如下。一是实施更加积极的财政政策，安排更大规模的政府债券，继续规范并推动土储专项债工作。《政府工作报告》提出实施更加积极的财政政策，确保财政政策持续用力、更加给力。主要体现在：一是提高财政赤字率，今年赤字率按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加 31.6万亿元（中央财政赤字4.86万亿元、比上年增加1.52万亿元，地方财政赤字8000亿元、比上年增加800亿元）；二是安排更大规模的政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑；拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元，拟发行特别国债5000亿元（支持国有大行补充核心一级资本）；新增地方政府专项债券限额4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等；2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。同时强调要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出。此外，为贯彻落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）和《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）等相关要求，2025年3月4日，自然资源部和财政部发布相关通知（自然资发〔2025〕45号），从发债要求、资金使用主体、申报审核流程、资金收益平衡、监督管理等方面作出详细说明，以更好支持各地运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。二是坚持在发展中化债、在化债中发展，推动地方落实隐性债务置换政策，动态调整债务高风险地区名单。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议决定，批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，一次报批，分三年实施，2024－2026年每年2万亿元；2024年12月18日，当年的2万亿元置换额度已全部发行完毕；2025年一季度，2万亿元置换额度发行已接近7成。隐债置换工作加快推进，极大的缓解了地方化债压力，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。2025年《政府工作报告》继续指出，坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。推动落实隐性债务置换政策与动态化管理举措并行，向市场传递出更为清晰的信号，部分区域短期流动性得到一定缓释。三是健全地方债务监测体系和政府债务风险指标体系，进一步优化专项债券管理机制。在“遏增量、化存量”基调下，财政部在《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》进一步明确将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止 4前清后欠；健全地方债务监测体系和政府债务风险指标体系，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度；加快剥离平台的政府融资功能，推动隐性债务风险化解和平台市场化转型。此外，《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》再次强调将进一步优化专项债券管理机制，即扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、选择部分地区开展专项债券项目“自审自发”试点；允许专项债券支持回收闲置存量土地和收购存量商品房用作保障性住房；统筹好置换债务优先序和各年度置换安排，加强再融资债券投向管理、过程管理。表1 2024年下半年以来地方政府债券相关重要政策概要发布日期发布主体政策/会议名称政策要点2024/07/30国务院国发〔2024〕134号文35号文延期到2027年6月；重点省份的非持牌金融机构的债务，非重点省份的非标和非持牌金融机构的债务，也可以进行债务置换和重组，但是不包括民间借贷，企业拆借和向不特定社会公众筹集的资金；不许新增1年以内的境外债，境外债可以用境内债来做借新还旧2024/08/27央行、财政部、发改委、证监会150号文退平台不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单2024/08/30财政部2024年上半年中国财政政策执行情况报告分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模2024/09/26中共中央政治局分析研究当前经济形势和经济工作发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用2024/10/12国务院新闻办公室国新办新闻发布会加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展。加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生；发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升其抵御风险和信贷投放能力；叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳2024//11/07自然资源部《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。土地储备机构委托经备案的土地估价机构对拟收回收购地块开展市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发；确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。2024/11/08全国人大常委会全国人大常委会办公厅新闻发布会批准增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，在压实地方主体责任的基础上，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元；从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还2024/12/08中共中央政治局中共中央政治局会议会议指出，明年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要适度加力、提质增效，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。2024/12/25国务院办公厅《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，实行专项债券投向领域“负面清单”管理；完善专项债券项目预算平衡；下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点；加快专项债券发行进度、资金使用和项目建设进度，加强专项债券资金使用监管。 5二、2025年一季度地方政府债券市场回顾1.发行概况2025年一季度，地方债发行规模和净融资规模创同期历史新高，新增专项债及特殊再融资债发行规模较上年同期大幅增长，全国地方政府债券剩余平均年限有所拉长。2025年一季度，地方政府债券累计发行463支，金额合计2.84万亿元，发行规模较上年同期增长80.58%，创历史同期发行规模新高。从资金用途看，2025年一季度新发行地方政府债券中专项债券占85.57%，延续了2019年以来以专项债券为主的融资结构，也体现出地方政府通过专项债推动基础设施建设和拉动经济发展的政策倾向。从发行券种看，新增债券发行1.24万亿元，同比增长47.15%；其中，新增专项债券发行0.96万亿元，同比增长51.43%。同期，再融资债券发行1.60万亿元，发行规模已超过新增债券，主要系置换隐债专项债券发行1.34万亿元（占同期再融资债券发行规模的83.44%），化解存量 6隐性债务成为再融资债券核心任务。在2025年土地储备专项债券重启背景下，2025年一季度土地储备专项债券发行合计307.19亿元，规模较小。从净融资额来看，2025年一季度地方政府债券总偿还金额为2141.10亿元（其中到期偿还金额为2094.31亿元，提前兑付金额为46.79亿元），净融资额为2.63万亿元，较2024年一季度（0.96万亿）增长174.70%，创历史同期新高，反映财政政策明显加力。截至2025年3月底，全国地方政府债务余额50.17万亿元。其中，一般债务17.02万亿元，专项债务33.14万亿元；地方政府债券剩余平均年限10年（2024年3月底为9.1年）。表2 2017－2024年及2025年1－3月全国地方政府债券发行概况（单位：支、亿元）项目2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2024年1－3月发行支数1134930109318481991214521742030303发行金额43580.9441651.6843624.2764438.1374826.3073555.7993253.6897760.8815738.61其中：一般债券23619.3522192.1917742.0223033.6625636.1822359.7733464.8820655.905039.31专项债券19961.5919459.4925882.2541404.4749190.1351196.0259788.8177104.9810699.29其中：新增债券15898.0021704.5430560.7545524.8543637.0947446.2646450.6247018.488422.74置换债券27683.0013130.351579.23------------再融资债券--6816.7911484.2918913.2731189.2126109.5346803.0750742.407315.87其中：公募发行32725.0237510.4743624.2764438.1374826.3073555.7993253.6897760.8815738.61定向发行10855.924141.20--------------其中：3年期7988.576346.372058.941305.843347.614267.035804.592719.29832.9014764.5717931.4613787.866646.979009.918252.0415883.039086.26