东方战略周观察：特朗普内阁任命落地的三种潜在路径

报告发布日期2024年11月24日 孙金霞021-63325888*7590sunjinxia@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860515070001曹靖楠021-63325888*3046caojingnan@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860520010001王仲尧021-63325888*3267wangzhongyao1@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860518050001香港证监会牌照：BQJ932 研究结论 ⚫战略动向复盘：近期国际局势的一条主线是等待特朗普在2025年1月上台。在俄乌方向，俄军占据战场优势已成为俄乌双方共识，乌克兰方面泽连斯基总统表示希望2025年能完成谈判，尽快停止胜利希望有限的冲突。俄军近期在冬季乌克兰能源需求高峰期再次开启对乌克兰能源设施的大规模袭击，加重乌克兰的能源供给压力，扩大对乌克兰的压力。美国的拜登政府与法国、日本等国继续传递希望延续冲突的信号，拜登任期的最后两个月向乌克兰开放了使用美制“陆军战术导弹系统”远程打击俄罗斯境内目标的权限。 ⚫在美国内部，特朗普公布一系列内阁与高级官员的任命选择，招募了部分专业能力与职业操守或具有争议、但与特朗普关系紧密的人选。一个问题是，此类超常规的任命能否最终落地？ 戴思崴daisiwei@orientsec.com.cn ⚫总体上，特朗普的任命落地可能有三种途径。由于共和党一统国会两院，特朗普的内阁任命，无论最终名义上程序正当性如何，但最终落地概率较大。 ⚫（1）通过参议院常规任命程序：程序上看，内阁职位的任命均需要参议院批准。虽然共和党当下在参议院内掌握了53-47的优势，且现行参议院规则允许多数党基于该优势防止少数党通过“冗长辩论”（filibuster）阻碍提名审议，但共和党存在内部分裂的风险。 东方战略周观察：大选结束后需关注的几个问题2024-11-12 东方战略周观察：美国大选投票倒计时2024-11-05东方战略周观察：金砖国家峰会有哪些看点？2024-10-30 ⚫从参议院近期共和党领导层换届看共和党内部生态，共和党建制派当下至少已承认特朗普在党内的权威，将特朗普的议程视为共和党的议程。虽然在领袖选举中，特朗普MAGA派的斯科特第一轮即出局，但主要原因是缺乏资历与参议院工作经验，不适合共和党立法效率优先、力图在未来两年将共和党横扫总统+国会的历史性机遇变现为政策的目标。相反，建制派候选人在特朗普要求“休会任命”此类明显冒犯权力边界的问题上却保持沉默，并表示将以特朗普的议程作为核心，反映了共和党建制派也已团结在特朗普周围。 ⚫（2）“休会任命”（recess appointment）：要求参议院参与休会期间的安排后，基于美国宪法第二款与2014年美国最高法院的判决释义，在国会休会期间进行单方面任命。现行司法解释的规定是，若参议院休会10天以上，总统可在该休会期间单方面任命官员。继而，自奥巴马政府第二任期开始，参议院为了避免总统在休会期间任命官员，会在休会期间依然定期举行形式主义会议（pro formasessions），以避免连续休会10天以上、允许总统绕过参议院任命官员。 ⚫（3）任命“代理官员”：在职位空缺时，特朗普可任命同部门内“资深官员”或其他已通过参议院审批的官员代理履职，期限为210天、无需参议院批准。同时，若特朗普已向参议院提交人选，只要参议院未完成审批，“代理官员”实际任职期限可无限长。这意味着，参议院若使用拖延战术与特朗普配合，也可让特朗普偏好的官员实际就职。 风险提示 ⚫美国总统换届交接出现超预期变化，导致特朗普上台前景生变。 本周市场复盘 数据来源：Bloomberg、东方证券研究所 数据来源：Bloomberg、东方证券研究所 数据来源：Bloomberg、东方证券研究所 战略动向观察 近期国际局势的一条主线是等待特朗普在2025年1月上台。在俄乌方向，俄军占据战场优势已成为俄乌双方共识，乌克兰方面泽连斯基总统表示希望2025年能完成谈判，尽快停止胜利希望有限的冲突。俄军近期在冬季乌克兰能源需求高峰期再次开启对乌克兰能源设施的大规模袭击，加重乌克兰的能源供给压力，扩大对乌克兰的压力。美国的拜登政府与法国、日本等国继续传递希望延续冲突的信号，拜登任期的最后两个月向乌克兰开放了使用美制“陆军战术导弹系统”远程打击俄罗斯境内目标的权限。 在美国内部，特朗普公布一系列内阁与高级官员的任命选择，招募了部分专业能力与职业操守或具有争议、但与特朗普关系紧密的人选（例如提名马特·盖茨（Matt Gaetz）作为司法部长）。一个问题是，此类超常规的任命能否最终落地？ 总体上，特朗普的任命落地可能有三种途径： （1）通过参议院正规的任命程序：程序上看，内阁职位的任命均需要参议院批准。虽然共和党当下在参议院内掌握了53-47的优势，且现行参议院规则允许多数党基于该优势防止少数党通过“冗长辩论”（filibuster）阻碍提名审议，但共和党存在内部分裂的风险。 （2）“休会任命”（recess appointment）：要求参议院参与休会期间的安排后，基于美国宪法第二款与2014年美国最高法院的判决释义，在国会休会期间进行单方面任命。现行司法解释的规定是，若参议院休会10天以上，总统可在该休会期间单方面任命官员。继而，自奥巴马政府第二任期开始，参议院为了避免总统在休会期间任命官员，会在休会期间依然定期举行形式主义会议（pro forma sessions），以避免连续休会10天以上、允许总统绕过参议院任命官员。 （3）任命“代理官员”：在职位空缺时，特朗普可任命同部门内“资深官员”或其他已通过参议院审批的官员代理履职，期限为210天、无需参议院批准。同时，若特朗普已向参议院提交人选，只要参议院未完成审批，“代理官员”实际任职期限可无限长。这意味着，参议院若使用拖延战术与特朗普配合，也可让特朗普偏好的官员实际就职。 总体而言，通过参议院常规任命程序的正当性最强。最新观察新一届参议院生态的信号是11月13日举行的参议院共和党团内部选举，其中最重要的是参议院共和党领袖选举。自2006年米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）就任参议院共和党党团领导人后，本次选举是共和党20年来首次举行参议院党内领导人选举。名义上，参议院共和党领袖负责议程相关事务、协调参议员参与辩论；但在麦康奈尔开始任职后，参议院更加向上集权，多数党领袖实质上领导了整个政党机器。 本次共和党有三位领袖候选人： （1）约翰·图恩（John Thune）：职业政客，1984年MBA毕业后即从政。2005年起任参议员（南达科他州），至2021年起任参议院共和党2号人物（党鞭），在2023年麦康奈尔病休时曾代行职务。与特朗普关系较为疏远，2024年总统选举是少数未首先背书特朗普的共和党参议员。 （2）约翰·科宁（John Cornyn）：法学背景，毕业后任律师、得克萨斯州法官、司法部长。2002年起任参议员，2013-2019年任参议院共和党党鞭。（3）里克·斯科特（Rick Scott）：法学背景，医药、PE行业创业经历。2011-19年任佛罗里达州长，结识新白宫幕僚长（Susie Wiles），2019年起任参议员。与特朗普关系紧密，曾为特朗普“纽约封口案”亲自助阵，本次也受到MAGA派其他核心成员背书。 有关分析师的申明，见本报告最后部分。其他重要信息披露见分析师申明之后部分，或请与您的投资代表联系。并请阅读本证券研究报告最后一页的免责申明。 在本次选举中，共有53名共和党参议员投票。受MAGA派支持的斯科特第一轮仅获13票，率先出局；图恩获23票。第二轮选举中，图恩以29-24的优势战胜科宁。 表面上看，斯科特第一轮即出局似乎代表着共和党参议员对特朗普的不满。但首先，本次选举的核心并非有关站队特朗普的问题。如果回到本次选举的性质来看，共和党需要的领导层是能在未来两年，将共和党横扫总统+国会的历史性机遇变现，转化为保守派政策。换句话说，各个候选人与特朗普关系的亲疏、政策立场的差别并不是主要矛盾，能否在两年时间内推动参议院的“淤泥”前进才是主要问题。在这个层面上，斯科特缺乏领导层经验，明显逊于两位建制派候选人。 其次，就特朗普要求参议院修改规则、允许“休会任命”的问题，三位候选人表面上均表示将配合特朗普的任命进程，并未明确反对。特朗普的要求实质上在剥夺参议院的权力，但三位候选人的模糊态度恰恰反映了即使是共和党建制派，当下也承认特朗普在党内的权威。 总体来看，特朗普的任命选择落地有许多可行办法。一方面，参议院内的共和党人承认了特朗普党内的权威，即使在“休会任命”此类明显冒犯权力边界的议题上也未公开得罪特朗普；另一方面，特朗普在参议院正式任命外依然可以通过参议院“休会任命”或任命代理官员等方式使自己的人选履职。 海外政要本周动态 风险提示 美国总统换届交接出现超预期变化，导致特朗普上台前景生变。 Tabl e_Disclai mer分析师申明 每位负责撰写本研究报告全部或部分内容的研究分析师在此作以下声明： 分析师在本报告中对所提及的证券或发行人发表的任何建议和观点均准确地反映了其个人对该证券或发行人的看法和判断；分析师薪酬的任何组成部分无论是在过去、现在及将来，均与其在本研究报告中所表述的具体建议或观点无任何直接或间接的关系。 投资评级和相关定义 报告发布日后的12个月内行业或公司的涨跌幅相对同期相关证券市场代表性指数的涨跌幅为基准（A股市场基准为沪深300指数，香港市场基准为恒生指数，美国市场基准为标普500指数）； 公司投资评级的量化标准 买入：相对强于市场基准指数收益率15%以上；增持：相对强于市场基准指数收益率5%～15%；中性：相对于市场基准指数收益率在-5%～+5%之间波动；减持：相对弱于市场基准指数收益率在-5%以下。 未评级——由于在报告发出之时该股票不在本公司研究覆盖范围内，分析师基于当时对该股票的研究状况，未给予投资评级相关信息。 暂停评级——根据监管制度及本公司相关规定，研究报告发布之时该投资对象可能与本公司存在潜在的利益冲突情形；亦或是研究报告发布当时该股票的价值和价格分析存在重大不确定性，缺乏足够的研究依据支持分析师给出明确投资评级；分析师在上述情况下暂停对该股票给予投资评级等信息，投资者需要注意在此报告发布之前曾给予该股票的投资评级、盈利预测及目标价格等信息不再有效。 行业投资评级的量化标准： 看好：相对强于市场基准指数收益率5%以上； 中性：相对于市场基准指数收益率在-5%～+5%之间波动； 看淡：相对于市场基准指数收益率在-5%以下。 未评级：由于在报告发出之时该行业不在本公司研究覆盖范围内，分析师基于当时对该行业的研究状况，未给予投资评级等相关信息。 暂停评级：由于研究报告发布当时该行业的投资价值分析存在重大不确定性，缺乏足够的研究依据支持分析师给出明确行业投资评级；分析师在上述情况下暂停对该行业给予投资评级信息，投资者需要注意在此报告发布之前曾给予该行业的投资评级信息不再有效。 HeadertTabl e_Discl ai mer免责声明 本证券研究报告（以下简称“本报告”）由东方证券股份有限公司（以下简称“本公司”）制作及发布。 本报告仅供本公司的客户使用。本公司不会因接收人收到本报告而视其为本公司的当然客户。本报告的全体接收人应当采取必要措施防止本报告被转发给他人。 本报告是基于本公司认为可靠的且目前已公开的信息撰写，本公司力求但不保证该信息的准确性和完整性，客户也不应该认为该信息是准确和完整的。同时，本公司不保证文中观点或陈述不会发生任何变更，在不同时期，本公司可发出与本报告所载资料、意见及推测不一致的证券研究报告。本公司会适时更新我们的研究，但可能会因某些规定而无法做到。除了一些定期出版的证券研究报告之外，绝大多数证券研究报告是在分析师认