第一季度报告过渡管理互联网分配号码权威IANA

《2015年综合及额外继续拨款法案》，公法第113-235号，要求国家电信和信息管理局（NTIA）就政府角色在互联网号码分配 authority（IANA）功能中的拟议转变的各个方面进行报告。本报告提供了关于互联网域名系统（DNS）、NTIA的角色、IANA功能、NTIA提出的转变方案呼吁、多方利益相关者社区为应对所做努力的现状以及下一步计划的背景信息。本报告涵盖的活动截止至2015年1月31日。根据公法第113-235号的要求，NTIA将按季度更新此报告。NTIA感谢各方对此议题的关注，并将继续向国会和公众通报重要进展。 一、背景 域名系统（DNS）是互联网基础设施的关键组成部分。它允许用户使用易于理解的名称（例如，www.ntia.doc.gov）来识别网站、邮件服务器和其他互联网目的地，而不是使用检索互联网信息所必需的数字网络地址（例如，170.110.225.163）。通过这种方式，它类似于互联网的“地址簿”。 1997年7月1日，克林顿总统签发行政备忘录，指示商务部长以增加竞争并促进国际参与其管理的方式，将互联网DNS私有化。1 1998年6月，NTIA发布了一份关于互联网DNS私有化的政策声明，即《DNS白皮书》。2 白皮书得出结论，与DNS相关的核心功能应主要通过私营部门管理来履行。为此，NTIA表示准备与由私营部门互联网利益相关者组建的新非营利性公司签订协议，以协调和管理互联网DNS的政策。私营部门利益相关者为此成立了NewCo，该组织随后被更名为互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）。1998年秋季，NTIA与ICANN签署了谅解备忘录（MOU），将技术DNS协调和管理职能过渡到私营部门。 该谅解备忘录并非简单地将DNS的管理权移交给ICANN。相反，该备忘录概述了一个设计、开发和测试机制、方法及程序的过程，以确保私营部门具备承担与DNS技术协调和管理相关重要责任的能力和资源。该备忘录 1 白宫，“致行政部門和機構的备忘錄”，（1997年7月1日），可在以下網址查閱：http://clinton4.nara.gov/WH/New/Commerce/directive.html。 随着ICANN测试这些原则、吸取宝贵经验以及作为一家组织不断成熟，该系统经历了多次迭代和修订。 2009年，美国国家电信和信息管理局（NTIA）与互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）签署了《承诺确认书》（以下简称《确认书》）。《确认书》标志着DNS技术协调成功过渡到多利益相关方、私营部门主导模式的关键一步，同时也建立了对ICANN绩效进行持续多利益相关方审查的责任追究框架。《确认书》的关键要素包括：支持多利益相关方、私营部门主导的模型；ICANN承诺在全球互联网用户（或公共利益）的利益而非仅限于直接从ICANN决策中获益的活跃利益相关方参与者利益行事；以及建立机制和时间表，以便ICANN社群持续审查ICANN执行核心任务的情况。正在进行的承诺审查的四个主题是：确保问责制、透明度以及全球互联网用户的利益；维护互联网DNS的安全、稳定和韧性；促进与通用顶级域名（gTLD）任何实施相关的竞争、消费者信任和消费者选择；以及满足执法和消费者保护在WHOIS实施和相关国家法律方面的需求。《确认书》建立的框架的成功取决于各ICANN利益相关方在审查ICANN绩效方面的充分参与。 ICANN在履行《确认书》所确立的承诺方面已取得显著进展。迄今为止，《问责与透明度审查小组》（ATRT）已进行了两轮审查。这些小组由美国国家电信和信息管理局（NTIA）与国际业界、公民社会、互联网技术界及其他政府等广泛的国际利益相关方共同参与，已成为ICANN问责的关键工具——评估其进展并提出改进建议。随着时间的推移，ICANN通过实施ATRT的关键建议提升了自身表现，NTIA相信这种成熟度将持续发展。 在美国国家电信和信息管理局（NTIA）与互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的多次关系演变中，NTIA从未参与过ICANN的内部治理或日常运营。NTIA从未拥有根据合同对ICANN行使传统监管监督的权力。 II. 互联网号码分配 authority 职能 在1998年的DNS白皮书中，美国国家电信和信息管理局（NTIA）宣布其意图确保某些DNS功能的持续安全稳定运行，包括IANA功能，最初通过合同方式，直至过渡完成。IANA功能是一套相互依存的技术功能，使互联网能够持续高效地运行。IANA功能包括：（1）协调技术互联网协议参数的分配；（2）管理与DNS根区管理相关的某些职责；（3）分配互联网编号资源；（4）与.arpa和.int顶级域名（TLD）管理相关的其他服务。 IANA职能最初是在国防部先进研究计划局（DARPA）与南加州大学（USC）之间签订的一系列合同下执行的，作为一项名为“地球节点网络技术”（TNT）的研究项目的一部分。随着TNT项目接近完成以及DARPA/USC合同即将到期，南加州大学与ICANN签订了一份过渡协议，根据该协议，ICANN直接从南加州大学获取所有必要的资源，包括关键人员、知识产权和计算机设施访问权，这些资源对于IANA职能的持续履行至关重要。2000年，美国国家电信和信息管理局（NTIA）随后与ICANN签订了一份独家、政府无需付费的合同，用于执行这些职能。 美国国家电信和信息管理局（NTIA）与互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）先后于2001年、2003年和2006年签订了执行IANA职能的合同。2012年7月2日，NTIA通过公开、充分的竞争采购程序，授予ICANN当前IANA职能合同。该合同的执行基础期为2012年10月1日至2015年9月30日。合同还规定了两个各为两年的选择期。如果两个选择期都被行使，合同将于2019年9月30日到期。所有五份合同均未向美国政府收取费用。 作为IANA职能的运营方，ICANN承担与三个主要IANA职能相关的注册管理机构职责。首先，ICANN是许多互联网协议中使用的协议名称和编号注册中心。基于互联网工程任务组（IETF）制定的政策和指南，ICANN维护互联网协议中包含的许多代码和编号。其次，ICANN协调将IP（互联网协议）和AS（自治系统）编号分配给区域互联网注册机构（RIRs），由这些机构将其分配给其地理区域内的互联网服务提供商和其他用户。第三，ICANN处理顶级域名（TLD）的根区文件变更请求，并公开提供包含所有TLD注册运营商当前经核实的联系信息的根区WHOIS数据库。在所有三种情况下，作为IANA职能的运营方，ICANN都执行IANA职能客户的政策。 美国国家电信和信息管理局（NTIA）通过管理IANA职能合同，作为DNS历史管理者的角色是有限的，且具有事务性特征。具体而言，在根区域管理功能方面，NTIA负责核实在处理变更请求时已建立的政策和程序得到遵守，然后授权实施这些变更。NTIA在该角色中不涉及对这类变更请求行使自由裁量权或作出判断。3 自ICANN成立之初，美国政府及互联网相关方就 envision（设想）了美国政府在IANA职能中的角色是暂时的。DNS白皮书指出：“美国政府和新公司（ICANN）之间必须就IANA目前所执行的职能的移交达成协议。”4 美国国家电信和信息管理局（NTIA）承担这一临时角色并非基于任何法定或法律义务，而是应总统的要求采取的临时措施。事实上，国会从未指定NTIA或任何其他特定机构负责管理互联网域名系统（DNS）。因此，NTIA没有法律或法定责任来管理DNS。正如联邦机构可以在无需特定立法授权的情况下为履行其使命而签订合同一样，联邦机构在不再需要这些服务时也可以停止获取它们。正如NTIA在其政策声明中明确指出的，它仅打算采购IANA职能服务，直到互联网DNS向私营部门管理的过渡完成为止。 三、域名私有化进程中的最后步骤——美国支持互联网治理多利益攸关方模式的重要组成部分 美国国家电信和信息管理局（NTIA）认为，互联网治理的多利益攸关方模式是维护开放、弹性、安全互联网的最佳机制，因为除了其他因素外，该模式基于更广泛的相关方基础，并且更具灵活性和适应性，能够应对创新和不断变化的形势。该模式包括所有相关方——包括企业、技术专家、民间社会和政府——通过自下而上的过程就影响互联网域名系统基本运作的政策达成共识。ICANN和其他几个技术组织都采纳并践行了这种模式。 具体而言，在ICANN的架构中，政府与企业、组织和个人合作，就与ICANN技术协调使命相关的审议提供公共政策意见，并直接向ICANN理事会提供建议。ICANN每年大约召开三次会议，全球利益相关方在会议上制定政策，以确保互联网的持续安全与稳定。ICANN的政策制定源于三个支持组织（SOs），这些组织在政策制定过程中与由政府、个人用户组织和技术社群组成的顾问委员会合作。包括美国在内的超过一百个政府，以及来自30多个国际组织的观察员，通过政府顾问委员会（GAC）向ICANN董事会提供咨询。 美国国会通过112项全体一致决议，重申其对“维护和推进治理互联网的成功多方利益相关者模式”的支持。⁶近期，两党国会领导人再次重申此立场，表示“互联网治理的多方利益相关者模式必须盛行，以便更多国家能够实现互联网连接带来的变革性利益”。⁷ 为体现其对多方参与模式之承诺，美国国家电信和信息管理局（NTIA）于2014年3月14日宣布，其意图完成1998年首次提出的域名系统私有化。NTIA呼吁ICANN召集多方参与进程，制定向IANA职能移交的过渡计划。在寻求利益相关方及IANA最直接服务对象的意见的同时，NTIA设立了清晰框架以指导讨论。具体而言，NTIA向ICANN传达，该过渡方案必须获得广泛社群支持，并遵循四项原则。 首先，过渡方案必须支持并强化多方利益相关者模式。具体而言，用于制定该方案的过程应公开透明、自下而上，并争取获得广泛的国际利益相关者支持。此外，该方案应包含措施，以确保对任何三个IANA管理的数据库所做的变更，均与通过多方利益相关者模式开发的、公开记录的IANA职能客户与合作伙伴接受的程序保持一致。 其次，过渡方案必须保持互联网DNS的安全、稳定和弹性。例如，DNS的去中心化分布式权威结构需要得到保留，以避免单点故障、操控或被俘获。此外，在履行职能时，必须保持完整性、透明度和问责制。IANA服务也需要具备抗攻击和数据损坏的能力，能够在发生退化时完全恢复，并且需要在稳定的法律环境下运行。 第三，过渡方案必须满足IANA服务全球客户和合作伙伴的需求与期望。例如，应明确客户服务水平（包括及时性和可靠性）的遵守与发展机制，以及透明度、问责制和可审计性的流程。与现行系统一致，政策制定与运营活动应继续分离。 第四，过渡方案必须保持互联网的开放性。对技术DNS和IANA职能的中立、无判斷的行政管理，已创造了一个技术架构未被用于干涉言论自由或信息自由流通的环境。NTIA角色的任何过渡都必须保持这种中立、无判斷的行政管理，从而维护互联网的全球互操作性。 此外，NTIA明确表示，不会接受一项用政府主导或政府间组织解决方案取代NTIA角色的提案。 尽管IANA当前职能合同将于2015年9月30日到期，但该合同可延长最多四年。因此，NTIA认为有足够的时间让利益相关方通过ICANN召集的程序来制定一个可接受的过渡方案。在任何过渡发生之前，企业、民间社会和技术专家们 互联网必须提出一个拥有广泛多方利益相关者支持，并反映声明中NTIA提出的四项关键原则的计划。 通过将其在IANA职能中极为有限当前角色转移到全球多利益攸关方社区，美国正在实现16多年前提出的既定目标，展示其对多利益攸关方模式的支持，加强所有利益攸关方的参与，并降低威权政权在全球范围内对DNS行使控制的可能性与机会。多年来，俄罗斯、伊朗、中国及其他威权政权一直反对多利益攸关方模式，并通过国际电信联盟（ITU）和联合国等机构寻求加强对互联网的政府控制。通过坚定表明对多利益攸关方社区的支持