2025年盘点报告

作者：本·金 汉娜·科鲁斯 迈克尔·加弗尼 安娜·范·布鲁门 诺亚·帕斯托雷克 约翰·拉森 盘点2025 能源与气候 内容 执行摘要 3 快速变化的政策环境 5 持续对清洁能源资源的需求，持续的逆政策风阻 8 预测中的边界不确定性 10 11 使用 RHG-NEMS 排放展望与关键行业趋势 12 电力、交通和碳移除行业对减排贡献最大13 电力行业趋势：尽管电力需求激增，但仍保持清洁14 新能源汽车销量份额持续增长，但增速放缓18 矿产燃料生产日益受贸易驱动18 工业排放主要受石油和天然气生产驱动21 家庭能源账单下降23 监管撤回的影响 25 无监管倒退，排放更低 25 保持车尾管法规提高LDV ZEV销售门槛 26 发电厂监管使煤炭产能被取代，促进可再生能源和天然气发展 27 访问数据29 致谢 32 披露 32 执行摘要 第二任特朗普政府及第119届国会的前七个月，见证了近年来能源与气候政策最剧烈的转变。在拜登政府推行旨在推动脱碳的实质性政策之后，国会与白宫现正实施一项公开敌视风能、太阳能及电动汽车的政策体系，并试图促进化石燃料生产和使用的增加。 在本年度的《年度回顾》报告中——这是罗德集团在现行政策下对美國能源體系演變及溫室氣體（GHG）排放的年度獨立展望——我們發現美國將按計劃在2040年較2005年水平減少26-41%的GHG排放。在通往2040年的路徑上，我們預計2035年GHG排放水平將下降26-35%，這與我們2024年的報告顯示的到那時點38-56%的更劇烈下降相比，是一個顯著的轉變。由於對經濟增長、未來化石燃料價格以及清潔能源成本和性能趨勢存在一系列預期，排放結果有所不同，我們將這些因素結合創建了低、中、高排放情景。在高排放情景下，即脱碳最悲觀的展望，到2040年脱碳速度將減半，與2005年至2024年的1.1%年度平均減少量相比，2025年至2040年的年度平均減少量為0.4%。在中等和低排放情景下，脱碳速度反而加速，分別以2040年1.4%和1.9%的年度平均減少量為標誌，與過去二十年的速度相比，分別加速了22%和70%。 这些核心发现的基础在于关键领域的结构性转变： 电力部门到2040年的温室气体排放量预计比2024年水平减少15-43%，尽管电力需求增长速度超过本世纪任何时期。到2030年，在所有三种排放情景下，可再生能源都将大幅增长，以获取即将到期的清洁电力税收抵免，但此后部署将出现分化。与2024年水平相比，燃煤机组将减少55-75%，但用于替代这部分容量并满足不断增长的负荷的技术组合则取决于化石燃料价格和清洁技术成本。在低排放和中等排放情景下，可再生能源将击败天然气，排放量将持续下降至2040年。在高排放情景下，天然气对电网的发电贡献将超过2024年或2030年的水平，电力部门温室气体排放量将在2030年至2040年间增加8%。 交通部门排放的降幅更为温和，到2040年与2024年相比将下降8-20%，零排放汽车（ZEV）在轻型（LDV）、中型（MDV）和重型（HDV）车队中的销售份额将增加。电池价格下降和消费者信心增强推动零排放轻型汽车（ZEV LDV）的销售份额到2040年达到19-43%，是2024年水平的两倍至四倍。 鉴于其国内消费量相对变化不大，国内石油和天然气生产正日益面向出口市场。到2040年，液化天然气出口量预计将比2024年水平增长94-150%。原油和其他液体燃料的净出口量在不同排放情景下差异很大，在低排放情景下转为净进口，而在高排放情景下，到2040年，其净出口量将比2024年的净出口水平增长超过600%。工业排放量（主要与石油和天然气生产、加工和运输有关）在低排放情景下，到2040年将比2024年水平下降4%；而在中高排放情景下，将比2024年水平分别增长3-15%。 环境保护署（EPA）署长李·泽丁已确定31项监管政策需重新审议，其中包括发电厂、在用车辆以及石油和天然气作业的温室气体标准。EPA已提出废除发电厂标准的议案，一项废除车辆标准的草案正在管理和预算办公室审查中。因此，我们假定在基线当前政策建模中，这些主要的EPA法规已被取消。 为说明这些法规的潜在影响，我们生成了包含这些政策并恢复美国环保署（EPA）向加利福尼亚州发放豁免许可（使其能够自行设定汽车标准）的三个主要排放情景的敏感性分析。这些“不退回”案例在2040年的排放结果比我们的基准当前政策案例低600-800亿吨（mmt），大致相当于2024年加利福尼亚州、佛罗里达州和密歇根州排放总量，导致2040年温室气体（GHG）排放量比2005年水平下降35-53%。电力部门也显著更清洁，到2040年，系统内不再有未受控的燃煤电厂（即没有碳捕获设施的电厂），更多可再生能源填补了这部分容量并满足了新增需求。在无政策退回的情况下，到2040年代，乘用车和货运车队也由更大比例的零排放汽车（ZEVs）构成。 我们本年度《年度盘点》中报告的成果面临着相当大的不确定性，包括极其动态的政策环境以及持续存在的、阻碍清洁能源部署的非成本因素。这些因素将继续塑造未来几年能源系统及温室气体排放的演变路径。 第一章 美国排放的新愿景 2020年代初，在基础设施投资与就业法案（IIJA）、降低通胀法案（IRA）以及美国环保署（EPA）制定的温室气体（GHG）法规等关键政策的支撑下，气候和清洁能源政策取得了数年显著进展，这些政策将对电力和道路交通部门产生实质性的变革作用。但如今，在美国总统特朗普和两党统一的国会领导下，美国正踏上截然不同政策路径。这些政策转变的影响，叠加了由大型人工智能数据中心增长主导的电力需求快速增长、宏观经济前景疲软以及日益依赖出口的化石燃料行业等因素，使得对美国能源系统及温室气体排放的预测出现了显著差异。 快速变化的政策环境 鉴于第二任特朗普政府前七个月及第119届国会的工作节奏，对影响能源体系及温室气体排放的所有政策行动进行全面审查将是一项庞大的报告。因此，我们仅对在此期间最具影响力和讨论度的政策举措进行简要概述，并按行政和立法行动进行分类。我们在第二章中讨论了这些政策的建模细节，并在技术附录中提供了截至2025年7月15日，我们认为已“正式实施”的所有政策的详细清单。 行政命令与监管措施 特朗普政府在新任政府的首日即通过颁布一系列行政命令（EOs），为整体基调定下基调，这些命令在能源和气候政策领域引发了立竿见影的冲击。这些命令指示退出《巴黎协定》，暂停拨付IRA（基础设施投资与就业法案）的国会拨款资金，删除了拜登时期的碳社会成本，并宣布了“国家能源紧急状态”，称其由“前政府的危害性和短视政策”造成。这种优先事项的转变以及行政各部门采取的相应行动，共同塑造了一个与我们为准备《2024年盘点》时评估的不同政策格局。 自就职日以来，白宫已发布一份不断增长的行政命令清单，指示各机构实施一项以促进主要化石能源资源、限制风能和太阳能等可变可再生能源为内容的议程，并以电网稳定、国家安全和控制能源价格为由（见表1）。这些行政命令要求内阁部门行使紧急权力，加快国内能源资源（不包括风能和太阳能）的建设；加快完成所有获授权的能源基础设施项目、国家环境政策法案下的环境影响评估以及液化天然气（LNG）出口终端的批准；并利用一系列权力促进国内煤炭开采和美国的煤炭出口，以及支持煤炭作为能源来源。它们还优先发展新的核反应堆，设定目标要求在2026年7月4日前将三座新反应堆达到临界状态。 表1：特朗普政府期间发布的与气候或能源相关的行政命令 至少其中一些行政命令产生了实质性影响。例如，能源部长克里斯·赖特在提及能源紧急状态和煤炭行政命令时，签发了202(c)指令，要求几家煤矿电厂在夏季继续运行。其他机构采取了更重大的行动。环保署署长李·泽丁公布了一份其机构将推进的31项“去监管行动”清单，这主要涉及重新考虑拜登政府期间通过的主要环保署法规——其中最受关注的是现有燃煤电厂和新建燃气电厂的温室气体标准、乘用车和货运卡车的排气管法规，以及石油和天然气作业的甲烷排放法规。环保署在这些行动上取得了进展：发电厂法规的废除已在美国联邦公报中提出，而车辆法规的废除正在信息与监管事务办公室进行审查。此外，环保署已提出取消2009年的危害性认定，该认定建立了监管温室气体的法律框架。 内政部长道格·伯格姆是这些行政命令的坚定支持者，并在多项行动中引用了这些命令。根据就职日发布的行政命令，内政部的海洋能源管理局撤销了外大陆架所有指定的风能区域。内政部还实施了一项新的“能量密度”测试，增加了租赁联邦土地用于风能或太阳能发电的复杂性。所有需要联邦监管并由内政部批准的太阳能和风能活动——至少有69项列出的行动——也必须提交给部长办公室进行最终审查。内政部还指示两个近海风电设施的开发者停止相关项目的工作。 就任后不久，特朗普政府便开始威胁——有时甚至实施——对特定商品（例如钢铁、铝、太阳能...）征收高额关税。 针对特定国家（如太阳能电池板）及其他国家的关税，这些关税对能源系统和排放产生两种不同影响。首先，针对特定国家的关税以及钢材等商品的关税，可能会使GDP增长相对于没有这些额外关税的情况有所减少。我们预计，关税对美国能源消费的最直接和最显著影响将来自工业活动的减少。其次，对清洁能源技术的直接关税将增加这些产品对国内开发者的成本，使清洁技术在与化石能源既得利益者的竞争中成本竞争力下降。例如，新的反倾销和反补贴关税将来自前四大供应国进口的电池和太阳能电池板的关税税率最高可达3400%。这些关税中的大部分层层叠加，迅速推高成本，为进口太阳能和电池产品、组件及材料的开发者和国内制造商创造了复杂的环境。我们将在本报告的技术附录中更详细地解析这些关税以及我们如何对其进行建模。 预算协调及后续行政命令 尽管行政部门的政策制定数量众多，但最大的一项气候与能源政策行动发生在联邦立法领域，即《2025财年预算协调法案》（被称为“一揽子大美法案”）的通过。我们之前已详细解读了该法案的最终版本、其对消费者和工业能源账单的影响，以及其对清洁能源制造业增长记录水平的风险。最重大的变化体现在与能源相关的税收抵免政策上，包括调整到期日期，并对外国受关注实体（FEOC）参与合格项目的方式实施限制（表2提供了一个非常高层次的概述）。该法案还包括大量撤销了作为《基础设施投资与就业法案》（IRA）一部分实施的气候与清洁能源拨款资金和贷款计划办公室（LPO）的信贷补贴。 立法三日后，特朗普总统发布另一项行政命令（EO）——《终结不可靠外国控制能源的市场扭曲补贴》，表面意在迫使财政部长就妥协法案中两个高度协商的条款采取强硬立场，该法案已正式成为法律：即“开始建设”的定义以及FEOC条款。这两项措施均旨在进一步限制风电和太阳能的部署。针对此项行政命令，财政部发布了关于“开始建设”定义的指导文件，取消了自2013年以来一直存在的两个定义中的一个。截至笔者撰稿时，关于外国实体的指导文件尚未发布。 对清洁能源资源的需求持续存在，非政策性逆风也持续存在。 尽管清洁能源面临新的政策挑战，我们发现整个经济中都持续存在对清洁技术的需求。电网依然在变得更清洁，尽管其程度远低于过去几年我们在《盘点报告》（Taking Stock reports）中发现的投资部署水平。在许多地区，可再生能源在没有补贴的情况下仍与天然气保持经济竞争力，我们将在下文详细阐述这一发现。此外：风能、太阳能和储能自2023年以来已占电网新增容量的87%，并代表在并网队列中等待的95%的容量。发电量的高需求（主要源于将新的数据中心接入电网），要求将任何可用的容量都接入电网。 与此同时，可再生能源持续面临我们去年识别出的许多相同挑战。那个互联队列——其中95%的容量为可再生能源——仍然过于庞大，新建发电机组接入电网需要等待数年。除了联邦许可放缓、持续的地方反对、输电能力增长有限以及安装成本面临的通胀压力外，这些都对部署构成制约。 消费者和企业对零排放汽车，尤其是电