超越对抗：实现南海合作的路径探索

作者简介 李开盛上海国际问题研究院副院长、研究员 周士新上海国际问题研究院东南亚研究中心主任 陈相秒中国南海研究院南海历史文化研究所所长、研究员 郑志华上海交通大学日本研究中心、副教授 薛晨 上海国际问题研究院国际战略与安全研究所助理研究员 刘阿明 上海社会科学院国际问题研究所副所长、研究员 张琪悦上海国际问题研究院全球治理研究所所长助理、青年研究员 吴蔚武汉大学中国边界与海洋研究院副教授 张良福海南大学法学院教授海南省南海政策与法律研究中心常务副主任 目 录 摘 要··························01 前言：做好南海合作的大文章················04 第一章现状评估：南海合作的机遇与挑战··········07 一、推进合作符合南海沿岸国的根本利益·········08二、影响南海合作的域内外因素·············12 第二章路径切入：基于信任的区域多边主义·········15 一、信任缺失影响南海合作···············16二、建构“信任基础设施”···············17三、走向区域多边主义·················19 第三章合作场景（一）：海洋环境保护···········22 一、气候变化冲击下的海洋环境·············23二、海洋环境保护合作的三维路径············26 第四章合作场景（二）：跨国犯罪治理···········29 一、南海跨国犯罪的趋势与挑战·············30二、推进跨国犯罪治理的立体方案············32 结语：以务实精神建构南海命运共同体············35 摘 要 在一些域内外势力的操纵之下，南海一直被形容为地缘政治热点，主权争端成为关键词。但事实上，与世界上许多有领土争议的地区相比，南海的总体形势是稳定的，沿岸各国在资源开发、航道安全治理、海洋环境保护、渔业资源利用、防灾救灾等方面有着突出的共同利益。特别是要看到，在美国特朗普政府在全球范围内搞关税霸凌、战略“收缩”的今天，中国与东盟国家都致力于捍卫自由、开放的贸易体制与经济全球化进程，在强化区域合作方面有着紧迫的需要。南海作为中国与东盟之间甚至更大地理范围内的海上联接枢纽，既应该也可能成为区域合作的关键组成部分，南海合作成为值得深入探索的课题。 报告客观分析了南海合作面临的机遇与挑战。当前，南海及其沿岸国涉及到的如下问题急需通过国际合作来解决：南海航道面临多重安全挑战，推进航道安全治理势在必行；南海渔业资源衰竭现象相当严重，沿岸各国期待促进海洋经济可持续发展；部分声索国希望开发新油气井满足国内经济强劲复苏需要，合作解决问题可成为“综合次优选择”。特别是需要指出的是，随着近年来中国塑造海上形势、提供公共服务和产品能力的提升，其他南海沿岸国家不得不慎重权衡过往单方面措施利弊得失，重新评估开展双多边海上合作的意义，从而为南海合作提供了新的契机。影响南海合作的域内外因素包括：部分声索国不愿放弃单方面在争议区开发资源的企图，一直试图在断续线内油气富集区开展勘探和开采活动；一些南海声索国将所谓南海仲裁裁决奉为“圭臬”，使得相关方务实应对南海争议的努力容易走进“死胡同”；部分域外势力可能持续干扰中国与东盟国家的海洋安全合作。总体而言，当前推进南海合作困难很大，但从长远来 看合作符合所有沿岸国的根本利益。 为了从根本上推动南海合作获得持久动力，本报告了提出了基于信任的区域多边主义主张。由于长期历史叙事与国家身份政治的叠加，南海沿岸国在多边合作框架层面和双边间的政治、安全、法律和社会认知层面都存在诸多摩擦，导致“互不信任—误判—冲突—再互不信任”的负面闭环，成为由结构性、心理性与机制性因素交织形成的复合性困局。为破除这一困局，我们建议构建以事实共享、透明沟通与可验证信息为基础的“事实导向型沟通基础设施”（Fact-Oriented Communication Infrastructure,FOCI），其内涵包括：在制度层面：建立多层次合作治理架构；在社会层面：构建多元主体的信任共同体；在技术层面：构建信息互通与数据验证平台。作为一种旨在凝聚多方共识、降低误判、重建信任的新型合作机制，FOCI 建议应遵循渐进性、包容性和可验证性等三个基本原则。以信任为基础，中国与东盟国家可在“区域多边主义”原则指导下，从经济、环境和海洋安全三大领域入手，构建南海沿岸国合作机制，对政府间磋商协调机制、海上合作具体项目及建立保障措施及监督执行机制等其他事项作出安排。 为了具体分析南海合作的价值以及呈现可能的场景，本报告专门选取了海洋环境保护和跨国犯罪治理两个议题加以阐述。 海洋环境保护是南海合作的优先领域。在气候变化的冲击之下，南海正在面临多个层面的协同退化：在物理环境层面，南海已成为全球海洋升温的“放大器”；在化学环境层面，酸化与低氧化形成“双重胁迫”；在生态系统层面，某些关键物种与栖息地一度逼近崩溃临界点。尽管面临上述严峻挑战，南海海洋环境保护仍然存在明显的合作赤字：缺乏区域性法律框架作为治理依据；治理责任主体的缺失；治理机制的碎片化与协同不足。针对这一挑战，本报告提出海洋环境保护合作的三维路径：法律维度，推动南海沿岸国签署环境保护合作公约；制度维度，推动中国东盟间既有机制的延伸与强化；技术维度，构建“监测—修复—适应”的创新体系。相对而言，区域性的海洋环境保护合作具有很强的可操作性，也有丰富的国际实践可以借鉴。但也要看到，海洋环境保护是一项长期工程，在落实过程中要具有短期共识、中期行动与长期愿景的整合性 规划。 跨国犯罪一直是东南亚国家高度重视的非传统安全威胁，可以成为南海合作的新切入点。近年来，南海海域的跨国海上犯罪呈现出两点新变化。一方面，南海海域的严重暴力犯罪的发案率呈下降趋势，其原因包括中国对南海管辖海域的控制能力不断增强，有力震慑了海上犯罪活动。另一方面，南海海域货物和毒品走私活动不断增多，跨国犯罪形态出现新变化，包括：东南亚成为承接全球产业链重组的关键地区，南海的国际贸易航道更加繁忙，各种灰色贸易不断增多；美国特朗普政府滥施关税战加大了南海货物走私情况；南海周边出现的网络赌诈、贩毒等新兴跨国犯罪生态的海上活动增多。基于此，本报告提出从两个层次、两个节点构建立体式的合作方案。在地区层次，主要是在中国与东盟（国家）合作框架下落实各项议程；在域外层次上，主要是预防和消解美国在南海地区的干扰作用。两个节点包括：在南海地区重点区域进行联合执法，以及开展国家间技术合作。 中国与东盟国家为管理和解决南海问题已经付出了数十年的努力。南海应该成为沿岸各国务实合作精神的代名词，而不是暗示着分歧与对抗。本报告倡导这样一种南海精神：去小集团化，即坚持中国与东盟国家团结一致、协商共识的决策方式；去国际化，即坚持将区域安全信任措施的建立以及区域合作的开展作为优先选择；去安全化，即坚持从低敏感度议题开始不断拓展合作领域。中国与部分东盟成员国已经建立了双边命运共同体。放眼未来，以持久信任为基础，以务实合作为准则，中国和所有东盟国家应该把构建中国—东盟命运共同体，并在此过程中构建南海命运共同体作为今后努力的根本方向。 前言：做好南海合作的大文章 在一些国际舆论与外交叙事中，一提到南海，往往就会用到“地缘政治紧张”“冲突热点”“霸凌”“强制外交”等关键词。本报告之所以强调合作这个关键词，主要是出于如下目的： 一是澄清事实、反映真相的需要。与中东动荡、俄乌冲突和非洲那些国内国际冲突相比，把“紧张”这一个词语用到南海完全是过度渲染：近些年来，南海并没有发生武力冲突，更没有人员因为武力冲突而死亡；美国以“维护南海航行自由”为名经常派出舰机彰显武力存在，但事实上是这里的航行自由从来没有受到军事干扰（顺便说一句，干扰航行的海盗事件主要发生马六甲海域，但这里并没有被西方国家重点关注）。所谓南海岛礁主权争端，放在当代国际重大主权争端中间来看也并不突出。特别是相对于2025 年泰柬、印巴边境的战火而言，中菲之间的摩擦根本不值一提。一些西方政治势力大力渲染南海紧张，其根本原因是把南海问题当作打入中国东盟间的一个“楔子”，不愿意看到双方围绕南海开展更多合作。 二是助推区域经济化进程。当前，全球层面的全球经济合作受到特朗普关税霸凌的严重影响，但各个地区层面仍然存在强劲的经济合作需求与动能，如何在全球层次的经济全球化势头减弱的背景下，通过深化区域层次的经济全球化合作捍卫整体经济全球化进程，既是当务之急，也是可行之道。特别是对一直受惠于自由开放的国际贸易体制、出现了“四小龙”“四小虎”的东亚地区来说，在逆全球化背景下捍卫经济全球化进程的动机尤其迫切。正因如此，东盟才能与中日韩等国达成并持续推进区域全面经济伙伴关系（RCEP），中国东盟才能顺利将自贸区升级到 3.0 版。在此背景下，如果能 够把南海打造成区域国家之间的合作区，建构“泛南海合作圈”，对于巩固东亚区域内部的经济人文联系、强化区域经贸合作动能，具有重要的意义。 三是推动周边命运共同体建构。东南亚是建构周边命运共同体的关键方向，而南海岛礁主权争端则是影响双方安全认知的梗阻难题。对于东盟中的争端当事国而言，主权争端尽管并不涉及核心领土，但在民族叙事、地缘政治、资源获取等因素驱使下，已与安全紧密相关。对于非争端当事国而言，则在特朗普政府强调本土和拉美、在东亚有战略“撤退”之嫌的背景下，出于战略平衡的考虑而主观地将中国维权行动视为值得警惕的“战略扩张行为”。在此背景下，强调中国与南海周边国家之间的共同利益与合作空间，有利于推动它们客观认知南海问题，全面和理性地看待与中国的关系，为管控南海局势（包括“南海行为准则”的达成）创造条件，为最终化解南海主权争端打下积极的基础。 总体看，推动南海合作不但有助于我们认识到和平、稳定是南海主流这样一个基本事实，还有利于通过合作纽带进一步维持和巩固当前这一积极趋势，更还是一个看大局（着眼维护国际合作与全球化进程的大势）、讲道义（着眼中国和平、合作、共赢外交原则）和谋长远（着眼地区安全稳定与人类命运共同体建设）的战略性举措。尽管面临一些域外国家持续加强的地缘政治干扰和域内相关争端当事国内部政治斗争、民族主义的干扰，仍然值得相关国家特别是作为地区负责任大国的中国来推动。在这方面，一定要研究先行。政策研究不只是仅针对当前之策，更应该着眼于未来之基。即使目前做不成、难落实的事情，只要于长远、整体有利，就应该大胆设想、缜密研究，为南海合作的最终全面实现奠定舆论与学理基础。 基于此，上海国际问题研究院组织了院内外相关专家，就南海合作相关问题进行了研讨，最后形成本份报告。显然，由于时间与能力的限制，这篇报告并没有涉及到南海合作的所有方面。但我们坚持三个原则：一是争取把南海合作的理由、挑战与机遇、前景讲清楚，特别是要扭转当前南海的“地缘政治叙事”，还原当前南海和平、稳定这一基本事实。二是争取针对南海合作这一议题形成跨学科、跨界别的共同努力。在某种意义上讲，南海合作主要是一个“低政治”而非“高政治”议题，如果没有环境、能源、 航运、气候等学科和相关部门的加入，谈合作就难以落到实处。三是争取就南海合作形成一些具体的建议。坦白地说，关于南海合作，目前务实方案比较缺乏，前瞻性设想也不多。我们希望能够有一些针对问题走、而不是绕着问题走的方案。 期待更多人加入维护南海和平稳定这一主旋律进程，共同做好南海合作这篇大文章！ 第一章 现状评估：南海合作的机遇与挑战 要 弄清南海合作能否推行，就必须先客观分析相关机遇与挑战，然后看能否在艰难险阻中找到一条通向合作的可行之道。总体而言，当前推进南海合作困难很大，但从长远来看合作符合所有沿岸国的根本利益。如何保持并扩大动力，妥善应对各种政治与安全挑战，是推进南海合作必须克服的课题。 一、推进合作符合南海沿岸国的根本利益 南海沿岸国对于如何界定国家利益、如何权衡涉及海上合作的利弊、如何安排内政外