透视重点省份化债：政策、执行与成效

公共融资部薛雨婷 一、政策背景回顾——重点省份的“入”与“出” 2023年7月，中央政治局会议首次提出制定实施“一揽子化债”方案，标志着新一轮化债周期的开始。之后，为贯彻落实该方案，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35号）（简称“35号文”）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发[2023]47号）（简称“47号文”）、14号文、134号文、150号文和99号文等一系列细化指导意见先后下发，对地方政府及融资平台债务化解给出了更明确和具体的化解措施、管控机制、责任主体、退出机制和时限要求。其中，35号文首次提出“重点省份”概念，即将天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海和宁夏等12个省份划归为重点省份，根据区域不同，实施差异化管理，一方面要求金融机构通过债务重组、债务置换等方式支持重点省份化解融资平台债务风险，鼓励协商适当展期、降息，保证到期债务的安全接续；另一方面对重点省份的融资平台债务增量、政府投资项目融资及新增债券发行等管控要求更为严格。从2022年，即被划入“重点”前一年的经济、财政和债务数据来看，重点省份经济和财政实力多居全国各省中下游，而债务率1、负债率2和广义债务率3等指标普遍居各省前列。 重点省份因债务压力相对较大、债务风险偏高而被划归为重点，受到化债支持的同时在新增融资及政府项目投资等方面管控和限制力度也更大，一定程度上制约了区域经济和平台经营发展，为了“在发展中化债、在化债中发展”，“一揽子化债”政策的最后一个补丁文件“99号文”对重点省份退出给出了明确的路径和要求。根据“99号文”，重点省份可从2025年一季度开始申请退出，退出对前一年的隐性债务率和金融债务/GDP有明确的定量指标要求，同时需定性评估区域具备化债能力。此外，“99号文”还对退出进度和退出后续要求进行了说明。从“99号文”来看，重点省份退出除了满足定量的债务压降目标外，有能力脱离重点支持、凭借区域实力防范化解债务风险，在发展和化债中实现良性循环是重点省份可持续发展的关键。 二、化债支持及成效 1、中央层面 “一揽子化债”以来，除了要求金融机构等支持债务风险化解外，中央还通过批准地方政府发行特殊再融资债、特殊新增专项债等方式进一步防范化解地方债务风险、确保地方经济财政平稳运行、支持推动高质量发展。2023年10月，全国再次重启特殊再融资债（即用于偿还存量债务、而非政府债券的地方再融资债券）的发行，此外，还出现了未披露一案两书、可能用于存量项目建设或是补充地方政府性基金财力的特殊新增专项债。2024年11月，“12万亿”增量化债措施出台，即批准增加6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，分三年实施，2024-2026年每年2万亿元；从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性 基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。根据财政部部长蓝佛安在十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上的介绍，2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元，上述“6+4+2”政策协同发力下，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额将从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，化债压力大幅减轻。 从2023年10月以来特殊再融资债和特殊新增专项债的发行情况来看，截至2025年末，全国累计发行用于偿还存量债务的特殊再融资债2.20万亿元，其中，重点省份发行额合计1.25万亿元，占比为56.71%，重点省份中贵州发行额度远超其余各省，为3114.00亿元，是全国唯一发行额超过2000亿元的省份，其次，天津、云南、内蒙古和辽宁发行特殊再融资债规模也较大、均超过1000亿元。同期末，全国累计发行特殊新增专项债2.55万亿元，其中，重点省份发行额合计0.75万亿元，占比为29.25%，重点省份中仅天津发行额超过1000亿元，为1211.82亿元，其余重点省份特殊新增专项债发行额度均相对较小。此外，2024-2025年每年2万亿新增置换地方政府存量隐性债务的特殊再融资债已发行完毕，截至2025年末累计发行的4万亿元中，重点省份发行额合计1.39万亿元，占比为34.80%，重点省份中，黑龙江、甘肃、吉林、宁夏和青海发行额度相对较低、均不超过1000亿元，而贵州发行额度在重点省份中最高，为2352.00亿元，是重点省份中唯一发行额超过2000亿元的省份。综合上述特殊再融资债和特殊新增专项债的总发行额度来看，贵州、天津和云南特殊债发行规模居重点省份前列，2023年10月至2025年末，累计发行特殊债金额分别为6344.00亿元、4654.82亿元和4180.97亿元，其中，特殊再融资债发行金额分别为5466.00亿元、3443.00亿元和3217.00亿元，而宁夏和青海发行额度则相对较低。 数据来源：预警通，新世纪评级整理 2、地方层面 省级政府作为地方债务风险化解的总责任主体，除了积极争取置换隐债等特殊债额度外，也在通过盘活国有资产资源、统筹推进融资平台清理和改革转型、针对性施策、加强全口径地方政府债务监管等多种方式积极贯彻落实“一揽子化债”方案。 国有资产资源盘活方面，以地方非税收收入中的国有资源（资产）有偿使用收入为参考，“一揽子化债”以来，多数省份持续加大存量资源（资产）盘活处置力度，国有资源（资产）有偿使用收入呈增长趋势。重点省份中，除广西和宁夏2024年国有资源（资产）有偿使用收入较2022年略有下降外，其余10个重点省份均有所增长，其中，吉林、内蒙古和重庆2023-2024年收入增速均超过20%，国有资产资源盘活力度显著加大。具体来看，2023-2024年，吉林国有资源（资产）有偿使用收入分别为170.60亿元和277.10亿元，同比分别增长148.7%和62.4%；内蒙古收入分别为352.95亿元和465.99亿元，同比分别增长77.4%和32.0%；重庆收入分别为618.15亿元和761.44亿元，同比分别增长25.3%和23.2%；2024年重庆和吉林国有资源（资产）有偿使用收入占一般公共预算收入的比重已分别达29.34%和23.26%，居全国各省前两位。加大资产资源盘活力度一定程度上有助于增强地方财政实力、化解区域债务风险，但也需关注资产资源盘活的资金来源、收入质量及可持续性，以及所盘活资产资源的质量及有效利用程度。 数据来源：各省决算、预算执行等公开资料，新世纪评级整理 退平台方面，“一揽子化债”以来，各省持续推进平台数量压降和改革转型， “99号文”对于重点省份的退出进度更是有明确的要求。根据公开数据统计，2023年8月至2025年末，全国共有1145家企业通过官方公告或企业公告等方式声明“不再承担政府融资职能”或“退出融资平台名单”等，其中，重点省份合计256家。重点省份中，贵州、重庆退平台数量居前列，分别为73家和63家，贵州退平台主要集中于2025年，2025年贵州退平台数量达69家，退平台进度明显加快。从已发债平台情况来看，截至2025年末，各省有发债记录的城投平台共3955家，其中，尚有存续债的平台合计3103家。重点省份中，贵州、辽宁和内蒙古有发债记录但已无存续债的平台数量居前列，分别为61家、58家和33家，截至2025年末辽宁和内蒙古尚有存续债的平台数量仅分别为8家和3家。除辽宁和内蒙古外，黑龙江、青海和宁夏尚有存续债的平台也不足10家；甘肃和吉林也有超过50%的发债平台已无存续债券。发债平台数量的大幅减少，或是地方主动压降的结果，但也可能是区域负面舆情、债务压力和风险相对较大导致的被动压降，故有能力防范化解地方债务风险被列为是重点省份退出的标准之一，只有地方债务风险降至可控水平，才更有利于区域融资和发展环境的改善。 数据来源：预警通，新世纪评级整理 从各省2025年政府工作报告、2024年财政决算或预算执行报告等地方政府公开披露文件来看，部分重点省份在化债方面已取得显著成效。具体来看，内蒙古在2025年7月的第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上，提出“要巩固退出地方债务重点省份成果”，意味着其已成为首个退出重点名单的省份；宁夏、吉林、辽宁和甘肃融资平台数量已分别下降76.0%、56.7%、55.9%和35.9%，其中，宁夏隐性债务规模较2023年3月末已下降78%，吉林存量隐性债务已降至1000亿元以下，较2023年3月末压降80%左右，59个市县区隐性债务清零，占全部市县区的84.3%，从披露进度来看，宁夏和吉林或成为继内蒙古之后率先退出重点行列的省份，宁夏已于2025年3月向国务院递交了退重点省份的相关申请，吉林在“十五五”规划建议中提到“达到退出地方债务重点省份序列标准”；天津2024年清理撤并融资平台75家，非标、高息隐性债务全部出清，有息隐性债务平均利率较上年降低1个百分点；重庆2024年推动7户市属国有融资平台退出；广西隐性债务余额较2018年减少70%以上，2024年推动70家融资平台隐性债务“清零”，新发行债券加权平均利率同比下降超303个基点；青海4个州全面实现隐性债务“清零”。 3、平台层面 平台债务作为本轮化债重点，政策端受到“控增化存”的严格控制，受此影响，“一揽子化债”以来，全国城投债净融资额大幅缩减，并于2025年呈现净偿还状态，同时城投有息债务增速大幅放缓。具体来看，2023-2025年，全国城投债净融资额分别为1.40万亿元、92.83亿元和-2374.38亿元；2022-2024年末，全国城投有息债务余额分别为54.52万亿元、63.32万亿元和67.20万亿元，较上年末分别增长16.37%、16.15%和6.13%。 重点省份方面，除云南、广西和吉林近年城投债累计呈资金净融入外，其余重点省份城投债整体呈净偿还状态，其中，贵州、天津和重庆城投债净偿还规模较突出。2023-2025年贵州城投债呈持续较大额净偿还，累计净偿还额达885.46亿元；天津和重庆城投债均于2024年转为大额净偿还，2024-2025年累计净偿还额分别为823.38亿元和608.81亿元，其中，天津2024年城投债净偿还规模高达748.59亿元，而重庆2025年城投债净偿还规模达421.66亿元。截至2025年末，重点省份城投债余额合计为1.65万亿元，占同期末全国城投债余额的比重为11.04%；重点省份城投债余额主要集中于重庆、天津、广西、云南和贵州，其中，重庆、天津、云南和广西2026年城投债到期规模相对较大，分别为1224.76亿元、874.86亿元、818.47亿元和664.39亿元，城投债集中兑付压力相对较大；青海和内蒙古存续城投债余额均已不足100亿元，城投债偿付压力相对较小。 数据来源：预警通，新世纪评级整理 数据来源：预警通，新世纪评级整理 从城投有息债务来看，广西、重庆、云南、贵州和天津城投有息债务规模在重点省份中居前列，2024年末均超过万亿元，其中，广西已接近2万亿元，而青海是重点省份中唯一城投有息债务不足千亿元的省份。城投有息债务增速方面，除吉林2024年城投有息债务增速略高于全国增速外，重点省份2023-2024年城投有息债务增速均低于全国水平，其中，辽宁和内蒙古2023-2024年末城投有息债务规模持续下降，天津2024年城投有息债务同比降幅接近10%，除天津、辽宁和内蒙古外，2024年黑龙江、青海、贵州和重庆城投有息债务也有所下降。 4、“退重点”指标测算 “一揽子化债”以来，中央和地方通过特殊再融资债置换隐债、地方国有资 产资源盘活、推动平台清退和改革转型等方式，已实现隐性债务“控增化存”、“以时间换空间”的阶段性成效。重点省份是否已接近满足“99号文”对于退重点的定量指标要求，本部分就此进行测算。 隐性债务方面，根据财政部部长在2025年9月12日的财政改革发展成效新闻发布上的介绍，截至2024年