化债背景下重点省份地方投资的变化及展望

联合资信公用评级三部赵传第 一、化债背景下地方投资相关政策梳理 2023年以来我国地方政府投资政策有保有压，主要聚焦“控增量、补缺口、保重点”三个维度。地方政府需在投资促进及控制债务中谋求动态平衡。 近年来，地方政府投资项目1在促进经济发展、推进城市化进程和改善居民生活等方面发挥了重要作用，同时也使得地方政府面临较大的债务压力。平衡经济发展与债务风险、防范化解地方政府债务风险一直是近年来国家和地方政府的工作重点之一。我国地方政府的化债思路大致经历从“开前面、堵后门，利用政府债券置换”到“严控增量，化解存量”的演变。对于“化解存量”，国家及地方政府已经陆续出台包括六种化债措施、优化债务期限结构、高成本债务置换低成本债务、降低利息负担等措施，并取得了一定成效。对于“严控增量”，则大多侧重于剥离融资平台政府融资职能、严控新增隐性债务、强化问责机制等方式。2023年“47号文”的出台直指高风险省份政府投资项目，立足于从源头遏制新增，要求12个重点省份2在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。上述省份的政府投资将受到明显制约，对地方经济发展的拉动作用受限。2024年出台的“14号文”将12个重点省份的化债政策拓展至其他19个省份自主选报的地市（需要债务负担重、化债难度高，且需获批），若一旦上报获批，在获得化债政策支持的同时可能也将面临投资受限。 反观2023年以来国家和各地政府陆续出台的一系列投资促进政策，主要侧重于发挥政府投资的杠杆作用，积极扩大有效投资：（1）投资主体方面，鼓励民间资本、外资等参与国家重大项目建设；发挥好政府投资的带动放大效应，推动政府与社会资本合作新机制，对于部分原大多由国有投资的项目，如园区基建、停车场、物流、铁路、高速公路等，鼓励加大民营企业参与程度。（2）投资领域方面，积极扩大有效投资，重点保障国家重大战略任务、“十四五”规划重大工程项目、加强民生、新型基础设施项目的建设，优化和扩大工业投资，整体投资方向更聚焦重大项目、关键领域。（3）流程方面，做深做实项目前期工作，提升项目成熟度；深化投资审批制度改革，提升企业投资项目审批及落地效率，从流程方面提升民营资本投资便利度。（4）资金保障方面，对于财政投入，要求大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民 生财力保障，严控一般性支出；扩大中央预算内投资安排，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜；优化民间投资项目的融资支持，积极帮助民间投资项目解决融资困难，降低民营企业融资成本。 整体上看，2023年以来我国地方政府投资政策有保有压，主要聚焦3个维度：（1）控增量：严格控制高风险省份政府投资项目，压降政府投资规模；（2）补缺口：多举措鼓励民间资本、外资参与投资，弥补政府投资减少带来的缺口；（3）保重点，对于重大项目、关键领域，仍保留政府投资的保障作用，优化政府投资结构。 2024年我国《政府工作报告》明确经济增长的预期目标为5%左右，要求坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。各地政府工作报告中涉及固定资产投资的预期目标仍为增长。面对外需下滑、内需不足的复杂形势，固定资产投资预计仍将是稳定我国经济发展的重要力量（2018—2022年我国资本形成率在42.9%~44%范围内波动），地方政府需在投资促进及控制债务中谋求动态平衡。 二、重点省份2023年固定投资完成情况及2024年计划 2023年，半数重点省份固定资产投资呈现负增长。在房地产投资增长乏力和基建投资压缩的预期下，重点省份固定资产投资增长将继续承压，区域之间存在分化。在公布2024年投资计划的重点省份中，除贵州省外，其他重点省份重大项目投资规模较之前持平或小幅增长，在地方投资受限的背景下，省级重大项目的实施有利于托底地方固定资产投资。 根据国家统计局数据，2023年，我国固定资产投资（不含农户）完成额50.30万亿元，按可比口径计算同比增长3.0%，增速为近十年来第二低值。其中，基础设施投资增长5.9%，制造业投资增长6.5%，房地产开发投资下降9.6%。2023年，12个重点省份GDP规模占全国的比重为18.27%，而其固定资产投资完成额占比大约在30%左右。与经济体量相比，重点省份固定资产投资贡献率更高。2023年，12个重点省份中固定资产投资同比增速最快的为内蒙古自治区（增速居全国第二位），主要受其工业及制造业投资拉动；有6个省份固定资产投资呈现负增长、7个省份增速低于全国平均水平；整体看大多数重点省份2023年固定资产投资已下降，部分省份甚至出现连续下滑。分领域看，公布数据的重点省份中，除宁夏外，其余省份房地产投资同比均呈下降趋势，基建投资下降的省份有云南省、天津市、宁夏自治区、广西自治区，制造业投资下降的省份为广西自治区。有10个重点省份公布2024年固定资产投资增长目标，均为正增长；其中，辽宁省上调幅度最高（较上年增速），天津市为实现正增长，重庆市、内蒙古自治区投资增长预期有所下调。 在房地产投资增长乏力和基建投资压缩的预期下，重点省份固定资产投资增长将继续承压，若工业和重大项目投资无法有效发力，这些区域投资甚至经济增长将面临较大压力。具体看，我们以资本形成率3作为分类标准将12个重点省份分为三类区域， 其中青海省、宁夏自治区、云南省（以下统称“A类区域”）资本形成率超过90%，经济发展对投资依赖度很高，在房地产投资增长乏力和基建投资进一步压缩的预期下，上述三省固定资产投资增长的压力很大，若工业投资无法得到有效释放，经济增长将受到较大制约。贵州省、吉林省、内蒙古自治区和黑龙江省（以下统称“B类区域”）资本形成率介于60%~70%，经济发展对投资依赖度高，除未查到相关数据的黑龙江外，其余三省工业类投资比重约为30%，占比明显低于A类区域中的青海、云南，基建投资贡献率可能相对较高，且该三省2023年基建投资为正增长。在“47号文”要求下若以政府投资为主导的基建投资下滑，该类区域投资增长压力更大。天津市、重庆市、甘肃省、广西自治区、辽宁省（以下统称“C类区域”）资本形成率均高于全国平均水平，但在12个重点省份中处于较低水平，经济发展对投资依赖度较高。其中辽宁省基建投资占比较高，天津市2023年基建和房地产投资同比下滑，广西自治区2023年三大类投资均下降，上述三省未来投资增长的压力偏大。此外，从公布数据的重点省份中，民间投资占比偏低的省份在国有投资受限的背景下投资增长难度较高。 重大项目4对经济增长、地方长远发展具有支撑和促进作用，在重点省份政府投资受约束的背景下有利于拉动地方投资。省级重大项目为地方固定资产投资的重要组成部分，比如2023年湖南省重大项目投资占全部投资比重为72.8%，江西省占比68.9%，辽宁省占比59.2%（2023年前三季度），重大项目的落地实施对地方投资的贡献突出。 在公布2024年重大项目投资计划的重点省份中，除贵州省下调外，其他省市2024年计划投资额均较之前年度维持稳定或小幅上升。重点省份中2024年计划投资规模最大的为内蒙古自治区，投资计划超过9000亿元，其次为广西自治区、重庆市。从结构看，重点省份产业类重大项目投资比重有所提升，公布信息的重点省份中天津市以社会资本为主的重点建设项目投资占比超过80%。整体看，在公布2024年投资计划的重点省份中，除贵州省外，其他省份重大项目投资体量较之前（计划或完成额）持平或小幅增长，在地方投资受限的背景下托底各地固定资产投资。 三、展望及建议 当前防范化解地方政府债务风险的背景下，地方政府需要在投资促进及控制债务中谋求动态平衡。2023年以来地方投资政策主要聚焦“控增量、补缺口、保重点”三个维度，我们预计2024年： （1）从投资规模看，重点省份政府投资规模增速或将下滑甚至呈现负增长，政府投资项目将更多依赖于地方政府债券、中央预算内投资资金及符合要求的重大项目获批资金。 （2）从投资结构看，重点省份以政府投资为主的基础设施建设类项目投资体量预计有所下滑，政府投资更侧重于符合国家和区域发展规划的重大项目、民生保障、“三大工程”等领域。 （3）从投资主体看，民营资本参与地方基建的环境更加宽松，但受限于基础设施类项目投资规模大、回报周期长的问题，民营资本大规模参与地方基建的可能性不高，然而随着地方政府规范实施政府和社会资本合作新机制，在项目推介、审批流程、合作方式、融资促进等方面发力，社会资本参与地方基建的意愿预计持续上升，公共停车场、物流园区、旅游景区、污水处理等具有一定经营收益的项目将面临较好的机会。 （4）从增长角度，重点省份固定资产投资增长将更多依赖工业投资拉动，投资结构有所调整。 面对化债与投资促进的平衡，我们建议地方政府：（1）经济增长方面，地方政府应充分发挥消费对经济增长的拉动作用，着力扩大内需，增强地方经济的内生力，形成投资和消费相互促进的良性循环，降低经济发展对固定资产投资的依赖程度；（2）积极扩大有效投资，在满足基本民生保障的前提下，将财政资金更多用于支持有潜力 的项目、领域，优化产业结构，提升区域自身造血能力及可持续发展能力；（3）营造公平的竞争环境，吸引民间投资，鼓励民营投资，地方政府可通过产业基金等方式发挥政府投资资金的杠杆作用，撬动民间投资；（4）投资资金来源多元化，统筹利用政府债券、银行贷款、财政资金、超长期特别国债、社会资本等多种渠道，同时提高投资资金使用效率；（5）发掘区域优势，边化债、边发展，在债务化解和经济发展中寻求平衡。 联系人 投资人服务010-85679696-8759chenye@lhratings.com 免责声明 本研究报告著作权为联合资信评估股份有限公司（以下简称“联合资信”）所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用须注明出处为“联合资信评估股份有限公司”，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。未经授权刊载或者转发本研究报告的，联合资信将保留向其追究法律责任的权利。 本研究报告中的信息均来源于公开资料，联合资信对这些信息的准确性、完整性或可靠性不作任何保证。本研究报告所载的资料、意见及推测仅反映联合资信于发布本研究报告当期的判断，仅供参考之用，不构成出售或购买证券或其他投资标的要约或邀请。 在任何情况下，本研究报告中的信息和意见均不构成对任何个人的投资建议。联合资信对使用本研究报告及其内容而造成的一切后果不承担任何法律责任。