重点省份区域特征及化债现状研究

联合资信公用评级一部|张雪婷|李思卓|王默璇 2023年7月，“制定实施一揽子化债方案”首次提出后，35号文等政策文件密集出台，在“控增化存”的总体要求下提出了分区域差异化管控的化债策略，并针对重点省份制定了更为严格细致的化债政策。本文结合重点省份的区域特征，梳理分析了重点省份的化债表现和阶段性成果，并依据政策导向对重点省份的未来化债路径进行推演。 本轮化债重点省份主要分布于我国西部地区和东北地区，经济总量和一般公共预算收入排名全国中下游，多数因产业转型升级困难等因素导致区域内税源稳定性和增长性相对较弱，地方综合财力高度依赖中央补助支持，政府债务具有体量相对较小但债务率水平相对较高的特征。从化债表现来看，天津和贵州获得的财政化债资源倾斜力度相对较大；黑龙江、辽宁、内蒙古、青海、甘肃和宁夏等位于东北和西北地区的重点省份地方债务显性化趋势较为明显，政府投资方面亦受到较大程度限制，区域整体呈现加速出清的特征。2024年10月12日，财政部在国新办发布会上表示拟出台近年来支持力度最大的化债政策，并多渠道增加政府投资。预计短期内财政化债仍是重点省份的主流化债路径，在中央加速推进地方化债进程的背景下，重点省份仍有机会在国家支持的重点领域谋划优质项目带动投资增长，同时重点省份应围绕区域资源禀赋和市场机遇探索新的经济增长极，带动地方经济增长由基础投资拉动向更灵活有效的方式转变。从长远来看，地方化债仍需依靠自身发展，通过加速推进城投企业改革转型、提高财政资金使用效率、盘活存量资产资源及培育税收增量等方式提升地方财政自平衡能力，逐步实现财政和金融化债为辅，产业发展带动为主的可持续化债路径。 一、引言 2023年7月24日，中共中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，标志着新一轮化债周期的开始，随后《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）（以下简称“35号文”）和《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）（以下简称“47号文”）等相关具体政策密集出台，在“控增化存”的总体要求下提出了分区域管控、分类差异化管理的化债策略，有利于中央化债资源的合理分配，以及地方政府制定适应属地可持续发展的化债方案。具体来看，35号文提出了涵盖财政、金融及监管等多重化债手段，并针对重点省份1融资平台债务化解给予重点支持，同时对重点省份融资平台的融资行为实施更为严格的差异化管控；随后出台的47号文要求12个重点省份在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。2024年2月，国务院办公厅下发了《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（以下简称“14号文”），将12个重点省份的化债政策拓展至其他19省份自主选报的辖区内债务负担重、化债难度高的地区（以地级市为主）；2024年7月出台的“国发134号文”将35号文延期至2027年6月，并将重点省份的非持牌金融机构债务、非重点省份非标债务和非持牌金融机构的债务纳入可进行债务置换和重组的范围。上述补充文件的出台加大了本轮化债政策的支持力度，也侧面反映出中央对于持续大力推行分区域管控和实施差异化化债政策的决心。 本文结合重点省份的区域特征，梳理分析了重点省份的化债表现和阶段性成果，并依据政策导向对重点省份的未来化债路径进行推演。 二、重点省份区域特征分析 12个重点省份又被称作债务高风险地区，所谓高风险并不直接与“债务体量大”或“债务率高”划等号，而是经过多维度考量作出的判断。本节将从区位、产业、金融、经济、财政及债务等维度梳理分析重点省份的区域特征。 （一）重点省份地理区位2、产业布局及金融资源 重点省份主要分布于我国西部地区和东北地区，支柱产业多为依托当地资源禀赋发展形成，其中东北地区和西北地区煤炭、石油、有色金属等能源资源丰富，支柱产业以化工、冶金、农业为主，产业转型升级压力较大。从上市公司聚集度来看，西部地区上市公司分布密度远低于东部，上市公司行业增长性亦相对较弱。从金融资源禀赋来看，重点省份金融资源保有量处于全国中下 游水平，且投放于实体经济的资金增量对政府债券的依赖度明显高于非重点省份，天津、内蒙古、辽宁、吉林和云南等重点省份金融机构信贷投放量占比相对较低，一定程度反映了银行等金融机构对区域内资金需求的托底和支持能力相对较弱。 从地理区位来看，除天津以外，其余重点省份全部分布于东北地区和西部地区。我国东西部地区产业结构存在较明显的差异性，从三产结构来看，2023年，东部地区和西部及东北地区均已形成“三二一”的产业发展格局，东部地区第二产业和第三产业全国贡献度均超过50.00%，而西部地区和东北地区的第一产业全国贡献度达42.69%，第二和第三产业全国贡献度均不及30.00%，整体产业发展进程相对较慢。 从支柱产业来看，重点省份多数属于资源型地区3。其中，内蒙古、黑龙江、辽宁等省份煤炭资源丰富，支柱产业主要依托煤炭开采和加工生产，拥有包钢股份、鞍钢股份、抚顺特钢等老牌钢铁企业；黑龙江、吉林、辽宁、甘肃等省份拥有庞大的石油储量，石油化工产业是其经济发展的主要动力之一；甘肃、宁夏、广西等地区则依赖于铜、铝、锌、钨、硅等有色金属矿产资源的开采和冶炼，打造了千亿级冶金工业产业；青海省依托独特的盐湖资源打造大型盐湖产业基地，其蕴藏的钾、镁、锂、硼等矿产资源可广泛应用于农业、新能源新材料、电子通信、航空航天等多个领域。此外，贵州、云南、宁夏、甘肃、青海等地区依托其独特的地理风貌带动了旅游业的发展。在我国经济快速发展的背景下，资源型地区较容易面临资源过度开发利用导致的资源枯竭和环境问题，以及经济结构单一及创新驱动不足导致的产业转型升级困难。根据我国确定的69个资源枯竭型城市名单，重点省份涉及35个，占比过半，主要集中于东北三省、内蒙古及甘肃等地。与西部地区和东北地区多以农牧业、能源和传统重工业等作为支柱产业的状况不同，位于东部地区的天津市产业体系相对丰富，且现代化水平更高，符合我国“东强西弱”的产业发展格局特征。 从上市公司聚集度来看，上市公司的发展某种程度上决定着区域经济增长的潜能，优质上市公司可对产业链相关企业形成正向的带动作用，进而促进产业集聚发展。截至2024年9月30日，东部地区上市公司数量及总市值占全国的比重均超过70.00%，前五大行业以金融服务、电子信息、电子机械和器材制造、信息技术服务等高收益、高技术或战略性新兴产业为主；西部及东北地区上市公司数量和总市值占全国的比重远不及东部地区，且前五大行业包括酒类生产制造、化工制造、有色金属冶炼等传统制造业产业，增长潜力相对不足。 从区域金融资源来看，通常情况下，地方金融资源保有量和丰富度与区域经济发展程度高度相关，我国金融资源区域分布基本呈现“东部＞中部＞西部”的格局。2023年，我国社会融资规模增量累计为35.59万亿元，31个省市区社融增量中位值为7411.00亿元，重点省份中除了广西和重庆社融增量略高于全国中位值以外，其余重点省份社融增量均处于全国下游水平。从社会融资规模增量结构来看，金融机构对实体经济的信贷投放是我国社融增量的基石，2021年以来人民币贷款在全国社融增量中的占比保持在60.00%以上，2023年全国仅有天津、内蒙古、辽宁、吉 林、云南、江西和海南等7个地区社融增量中人民币贷款占比低于60.00%，重点省份占5席，其中辽宁、天津和吉林该比值远低于平均水平，分别为24.24%、36.16%和40.42%；政府债券净融资亦在我国社融增量中扮演重要角色，2021年以来政府债券净融资在全国社融增量中的占比保持在22.00%以上，其中2023年占比增幅较明显，分区域来看，2023年全国各省市区社融增量中政府债券占比中位值和平均值分别为22.43%和27.30%，重点省份中除了广西和宁夏，其余重点省份政府债券占比均高于全国平均水平，其中天津、吉林、辽宁、甘肃、黑龙江和青海等重点省份 政府债券对社融增量的贡献度高于40.00%。 图表2.4 2023年全国各省市区社会融资规模增量情况 作为社会融资规模最主要构成，金融机构存贷款余额可一定程度反映各地区的金融资源保有量。截至2023年底，全国社会融资规模存量为378.09万亿元，其中对实体经济发放的本外币贷款余额为237.14万亿元。分区域看，截至2023年底，全国各省市区金融机构本外币各项贷款余额中位值和平均值分别为5.49万亿元和7.43万亿元，其中重点省份本外币贷款余额均等于或低于全国中位值，金融资源保有量排名全国中下游。 （二）重点省份经济及财力水平 重点省份经济总量和一般公共预算收入排名分布于全国中下游，区域内税源稳定性和增长性及财政自给率有待提高，除了天津和重庆，大部分重点省份地方综合财力高度依赖中央补助支持，上级补助收入贡献度远高于全国平均水平。 从GDP体量及增速来看，重点省份GDP排名分布于全国中下游，天津和黑龙江近五年经济增速均低于全国水平，贵州和广西近三年经济增速亦处于全国增速水平以下。2022年，全国GDP增速为3.0%，重点省份中仅有云南、内蒙古、宁夏和甘肃GDP增速高于全国水平；2023年，除天津、贵州、云南、广西和黑龙江GDP增速低于5.0%以外，其余7个重点省份GDP增速均跑赢全国。 图表2.6 2022年全国各省市区GDP及增速情况 从财力来看，2023年，重点省份中一般公共预算收入最高的内蒙古在全国排名第16位，其余重点省份一般公共预算收入排名分布于全国下游区间。2023年，我国各省市区地方一般公共预算收入中税收占比处于58.00%至87.00%区间，中位值和平均值分别为67.91%和69.88%，其中重点省份中税收占比最高的是天津（77.89%）、最低的是贵州（58.79%），其余重点省份税收占比处于60.00%至75.00%区间。 从区域税源的稳定性和增长性来看，重点省份多为资源型地区，容易出现对单一税源依赖度过高的情况，且产业周期性相对明显，税源稳定性相对较弱。2021年9月，国家发展改革委、财政部、自然资源部三部委在联合印发的《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》中将“经济发展潜力充分发挥，创新引领、加快转型、多元支撑的现代化产业体系基本建立”作为主要目标之一。税源增长性一方面由区域内产业集聚效应带动，另一方面高新技术产业的培育亦是激发税源增长潜力的重要动能。2023年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费3.33万亿元，同比增长8.4%。分区域看，东部地区和中部地区R&D经费投入规模普遍较高，与区域产业结构及发展水平基本相符，天津作为东部地区投入最少的省市，投入规模不及中部六省；西部地区和东北地区除四川、陕西、重庆和辽宁以外，其余省市区R&D经费投入规模均低于400.00亿元。从投入强度4来看，2023年R&D经费投入强度超过全国水平（2.65%）的省市区有7个，依次为北京（6.73%）、上海（4.34%）、天津（3.58%）、广东（3.54%）、江苏（3.29%）、浙江（3.20%）和安徽（2.69%），西部地区重点省份投入强度普遍偏低。 图表2.9 2023年全国各省市区R&D经费投入情况 从财政自给率来看，2023年，全国各省市区地方财政自给率中位值和平均值分别为41.91% 和44.32%，重点省份中财政自给率在中位值及以上的有天津（61.81%）、重庆（46.01%）、内蒙古（45.11%）和辽宁（41.91%），其余8个重点省份财政自给率均低于35.00%，排名全国尾部。 资料来源：公开资料，联合资信整理 图表2.10 2022－2023年全国各省市区财政自给率情况 政府性基金收入和上级补助收入是地方综合财力5的重要构成，从二者贡献度来看，2022－2023年，除了贵州和重庆，其余重点省份地方综合财力中政府性基金收入的贡献度均低于全国各省市区中位值和平均值，且在全国排序中位列下游，反映了重点省份区域内土地交易市场活跃度偏低，地方综合财力普遍对土地财政依