破局与新生：重点省份化债进度观察与区域发展转型探索

联合资信公用评级一部|张雪婷|李思卓 2024年12月，99号文的发布为重点省份提供了明确的退出路径。通过评估重点省份的化债进程，我们发现，除了内蒙古已率先公开实现退出以外，青海、黑龙江、辽宁、吉林和宁夏等地区债务压力得到有效缓释，部分地方政府表达了明确的退出诉求；甘肃、广西和重庆等地区已实现部分指标突破，但仍存在突出矛盾，甘肃金融债务规模在西北地区相对突出，融资平台压降进度滞后，“退平台”和“降债务”或存在并行困境，广西举全区之力支持柳州等重点区域化债破局，债务压力和风险舆情控制取得成效，重庆区域内发展不平衡，攻坚难点在于统筹全域债务化解；天津虽债务率指标表现欠佳，但短期控险能力强，区域地位及战略资源等优势有利于长期造血功能重塑；贵州和云南两地由于地方财政收支压力大、债务负担重、信用风险敞口大等因素，整体化债进度相对落后，地方债务风险防控仍将持续承压。面对化债与发展的双重任务，重点省份欲巩固来之不易的化债成果并实现根本性的可持续发展，首 要任务是建立全域、穿透式的长效风险监管机制，避免债务风险反弹，同时进一步推进融资平台转型，提升地方国有企业的自身运营效率与抗风险能力；增长驱动力转换方面，关键在于逐步摆脱对传统投资拉动的路径依赖，依托区域资源禀赋和战略地位扩大有效投资，培育具有区域特色的产业集群，通过区域协同和错位发展实现产业增值最大化，进而增强地方政府的自身“造血”能力，改善财政健康状况，为区域高质量发展提供坚实支撑。 一、引言 2023年7月24日，中共中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，标志着新一轮化债周期的开始，随后《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）（以下简称“35号文”）和《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）（以下简称“47号文”）等相关政策密集出台，在“控增化存”的总体要求下提出了“分类施策”的化债原则，有利于合理分配中央化债资源，并由地方政府制定适应属地可持续发展的化债方案。对于部分债务压力较重的重点省份和区域1，中央给予了更积极的财政和金融化债支持，同时在政府投资项目和新增融资等方面施加更为严格的管控。2024年11月，“6+4+2”增量化债措施出台，加速推进了地方存量债务的化解进程。 2024年12月，中央经济工作会议强调“在防范化解重点领域风险和外部冲击的同时，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好”，同时要求2025年要实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在化债成效逐步显现及经济发展重要性提升的背景下，化债的核心思路由侧重化债防风险转向化债与发展并举。2024年12月，“99号文”作为35号文的第6个补丁文件出台，明确了清晰、可操作的重点省份退出标准和路径，并对融资平台退出进度及退出后的后续要求进行说明。 退出重点省份名单旨在平衡化债与发展之间的矛盾，标志着重点省份从“风险化解的攻坚期”逐步进入“巩固化债成果和恢复经济发展的新阶段”。本文将通过梳理35号文发布以来重点省份的化债进度及成效，评估各重点省份的退出进程和所面临的瓶颈，并基于现阶段国家对于地方投资和产业发展的核心导向及政策指引，探索退出重点省份后如何巩固化债成果和重塑区域发展新 动力。 二、重点省份化债进度及成效分析 35号文发布已两年有余，一系列化债政策的落实成效已逐步显现，本节将基于99号文提出的重点省份退出标准，对重点省份化债的阶段性成效进行量化呈现与分析，评估各地区的退出进程和所面临的瓶颈。 （一）重点省份退出标准 99号文提出的重点省份退出标准包含2个定量指标和1个定性指标，并对融资平台的退出进度提出了明确要求。 从标准设置来看，实现退出重点省份名单的目标，需要各地区达成由定量硬性约束、定性能力评估和结构性改革（即融资平台清退）共同构成的综合性标准，并非简单地债务压降，而是考量在借助政策化解债务后，地方政府自身是否能够具备持续“造血”和抗风险的能力。 （二）重点省份化债成效 1.隐性债务化解情况 隐性债务认定以来，各地区隐性债务认定规模以及化解进度并未公布。2024年11月，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上首次介绍了2023末全国隐性债务余额为14.3万亿元，并明确10万亿元地方化债资源将根据地方政府隐性债务规模，按照全国统一比例进行分配。同时，根据2025年9月在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上发布的《国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告》，截至2024年底，全国地方政府隐性债务余额10.5万亿元。综合以上公开信息，本文根据2024年各地区获得的用于置换存量隐性债务的再融资专项债券及特殊新增专项债券规模，以及全国地方政府隐性债务余额，来对 图表2.2 2023－2024年底重点省份隐性债务余额及隐性债务率情况（单位：亿元） 截至2024年底，各重点省份隐性债务余额和隐性债务率均较上年底有所下降，天津和贵州隐性债务率相对较高，其余省份隐性债务率均低于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值，即满足重点省份退出标准中对隐性债务率的硬性要求，其中宁夏和青海隐性债务率低于30.00%。 2.地方金融债务情况 根据公开信息，35号文定义的融资平台债务是指“在2023年6月由各省份党政‘一把手’签字确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和须地方政府承担偿还责任而未纳入隐性债务的债务。”在后续出台的14号文、150号文等文件内容中均有“金融债务”的字眼再次出现，99号文所指的“本地区金融债务”或与上述定义相关联。本文以2023－2024年末各地区发债城投企业有息债务进行测算2，截至2024年底，除吉林以外，其余重点省份发债城投企业有息债务规模/GDP均有不同程度的下降，其中，天津降幅最为明显，为20.56个百分点，贵州降幅超过5个百分点，重庆、广西、云南和青海降 幅在1~4个百分点之间。从达标情况来看，截至2024年底，重点省份中仅有内蒙古、黑龙江、辽宁和青海发债城投企业有息债务规模/GDP低于10%，甘肃和宁夏分别略高出0.88和0.91个百分点，其余6个地区均远高于10%，天津、重庆和贵州发债城投企业有息债务规模/GDP超过50%。考虑到内蒙古、青海、宁夏等地区未发债城投企业比例较高，以及近年来部分地区依托化债支持加速出清等因素，可能导致以发债城投企业口径计算的金融债务规模被低估，占GDP的比值偏乐观，故基于该指标得出的相关结论具有一定局限性。 图表2.3 2023－2024年底重点省份发债城投企业有息债务规模/GDP情况 在化债的大背景下，各地区金融债务在增速、成本及利差等方面亦呈现出一定规律性变动。从债务增速来看，2023－2024年末，重点省份与非重点省份发债城投企业有息债务增速均值分化明显，重点省份债务增速均值远低于非重点省份，2024年末重点省份债务增速均值降为负值。重点省份来看，2024年末，内蒙古、天津、重庆、宁夏和广西发债城投企业有息债务增速降幅较大，广西、贵州、辽宁、青海、天津和内蒙古发债城投企业有息债务呈现负增长，仅吉林和黑龙江有息债务增速高于上年末。非重点省份中，2024年末，仅海南和北京两地发债城投企业有息债务增速较上年底有所上升，其余地区增速均有所下降，但除山西和西藏以外，非重点省份发债城投企业有息债务增速均为正。 图表2.4 2023－2024年底全国各省市区发债城投企业有息债务增速情况 从融资成本变动情况来看，本文采用现金流量表中“分配股利、利润或偿付利息支付的现金”作为利息支出来估算发债城投企业当年融资成本，并对部分异常值进行了修正，估算结果或存在一定偏差。2024年，重点省份发债城投企业融资成本同比均实现压降，其中天津、黑龙江、辽宁、贵州和重庆等地区压降效果相对显著。非重点省份中，除安徽和海南以外，其余地区发债城投企业融资成本同比均有所下降，但平均降幅低于重点省份。 从发债利差变动情况来看，2024年，全国各省市区发债城投企业利差表现同比均有不同程度收窄，重点省份利差降幅均值（154.73bp）显著高于非重点省份（85.10bp），主要得益于“资产荒”背景下城投债刚兑信仰增强，高利差区域下行更为明显，以及化债政策倾斜，重点省份区域信用环境得到明显修复。 3.融资平台退名单情况 监管部门对融资平台实行“名单制”管理的起源可追溯至2010年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），该文件明确要求对融资平台公司进行清理规范，其核心目的是厘清并妥善处理融资平台债务。在此背景下，银监部门和财政部门随着各地融资平台债务清理核实工作的推进逐步建立起融资平台名录；随着2014年《预算法》修订和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台，明确要求剥 离融资平台公司的政府融资职能，“名单制”管理进入了动态调整阶段，各地开始出现退名单实操案例；2018年隐性债务认定后，“名单制”管理与隐性债务管控直接挂钩，2021年7月，原银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监〔2021〕15号），明确融资平台认定标准统一为财政部口径名单，各级监管机构不再受理原银监会名单的查询与调整，标志着财政部门正式主导“名单制”管理。2023年新一轮化债工作启动后，35号文对融资平台名单和债务进行了扩围，形成了覆盖“隐性债务+金融债务”的全域动态名单管理体系。 融资平台退出进度是判断化债进程的重要考量因素。根据公开数据统计，2023年8月至2025年9月，共有916家企业通过官方公告或企业公告等方式声明“不属于融资平台公司名单范围”“不再承担政府融资职能”或“退出融资平台名单”等。分区域看，重点省份中共有131家企业披露上述相关信息，其中重庆最多为53家，广西、青海、天津、云南各有超10家；非重点省份中共有785家企业披露相关信息，其中江苏、浙江等经济较发达的地区退出数量相对较高，分别为231家和105家，山东和河南各有超50家，安徽、湖南、四川、江西、福建各有超30家。从退名单主体信用级别分布来看，重点省份中无级别主体占比过半，非重点省份中退平台企业以AA级和AA+级主体为主。 资料来源：公开资料，联合资信整理 图表2.8 2023年8月至2025年9月公告退平台企业信用级别分布 从退平台进度来看，本轮化债政策要求于2027年6月底前实现融资平台全部退出，99号文进一步明确“2025年一季度申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%，2025年底、2026年底融资平台数量分别较2023年3月底累计压降不低于75%、90%”。根据各重点省份2025年政府工作报告及财政预决算报告披露信息，宁夏、内蒙古、吉林、辽宁和甘肃明确披露了融资平台压降比例，分别为76.0%、66.5%、56.7%、55.9%和35.9%，其中宁夏、内蒙古、吉林、辽宁已满足99号文提出的不低于40%的要求，其余重点省份政府工作报告及财政预决算报告中基本均有关于“推进融资平台改革转型”或“加大融资平台压降力度”等相关表述，但未披露具体的压降比例。 2025年10月26日，中国人民银行行长潘功胜在十四届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上，向全国人大委员会报告2024年11月以来金融工作情况时指出，“2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%、62%，风险明显缓释”，下一步将继续做好金融支持融资平台化债工作，支持融资平台市场化转型。 4.区域舆情情况 除了上述两项定量指标及融资平台退出进度要求，99号文对于重点省份退出还提出一条定性要求，旨在评估重点省份相关化债政策支持不再适用后，地方政府是否有能力自主防范债务风险，实现区域可持续发展。本文主要通过区域舆情