东北三省化债进度观察与区域发展转型探索：“东北化债成效凸显，城投转型道阻且长”

联合资信公用评级一部|喻宙宏|符蓉 2023年以来，随着中央多项政策出台及各地区因地制宜采取相关化债举措，“一揽子化债方案”实施取得了阶段性成效。重点省份作为重点“关照”对象，获得化债政策倾斜的同时，在政府项目投资和新增融资等方面亦受到更为严格的管控，一定程度制约了重点省份的区域发展。2024年12月，99号文的出台为退出重点省份提供了明确路径。在持续化债政策推动下，黑龙江省、吉林省和辽宁省在化债方面都取得了一定成果，隐性债务率均有所减轻，区域债务压力得到有效缓释，其中吉林和辽宁融资平台数量压降幅度均超过50%。东北三省退重点省份的指标已接近达标，未来有望率先退出重点省份名单。 2024年，东北地区各重点城市隐债规模及隐性债务率均有所下降，多数重点城市发债城投企业融资成本较上年有所下降。从城投企业自身债务看，大连市发债城投企业债务压力明显减轻，而长春市、哈尔滨市和沈阳市发债城投企业债务压力有所加重。 虽然长春市、哈尔滨市、沈阳市和大连市发债城投企业的资产结构呈现不同程度转型表现，城投收入占比持续下降，但利润仍主要来自政府补贴，其自身造血能力未得到根本性的改善，实质转型之路道阻且长，仍需深入落实推动新时代东北全面振兴战略部署。城投企业未来可依托区域资源禀赋和战略地位培育具有区域特色的产业集群，通过区域协同和错位发展实现产业增值最大化，并杜绝低效无效投资，切实提升自身盈利能力和造血能力，进而增强地方政府的自身“造血”能力，改善财政健康状况，为区域高质量发展提供坚实支撑。 一、引言 2023年以来，随着中央多项政策出台及各地区因地制宜采取相关化债举措，“一揽子化债方案”实施取得了阶段性成效。2024年初，国务院发布了《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》，要求对天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个重点省份分类加强政府投资项目管理，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目，以防范化解地方债务风险。重点省份作为重点“关照”对象，获得化债政策倾斜的同时，在政府项目投资和新增融资等方面亦受到更为严格的管控，一定程度制约了重点省份的区域发展。 东北三省作为中国重要的老工业基地，长期以传统重工业为主的产业结构对资源和政策的依赖性强，资源枯竭叠加人口外流、劳动力成本上升使得传统产业的比较优势逐渐丧失，营商环境不佳、新兴产业发展不足，同时也降低了消费市场的活力，财政收支矛盾日益凸显，区域债务压力沉重，此次亦被列入12个重点化债省份，防范化解地方债务风险和产业结构升级已成为东北地区发展的当务之急。 随着“6+4+2”化债“组合拳”、明确融资平台退出标准、鼓励非标置换及期限调整、严控新增隐债等中央化债工作的持续发力。“99号文”提出的重点省份退出标准包含2个定量指标（隐性债务率、本地区金融债务/GDP）和1个定性指标（评估具备化债能力，不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险），并对融资平台的退出进度提出了明确要求。 本文将从以上维度探讨东北三省及其重点城市化债进度及成效，以及发展转型情况。 二、东北三省化债进度及成效分析 （一）东北三省经济财政及化债情况 1.区域发展与经济财政状况 东北三省地处中国东北部，毗邻俄罗斯、朝鲜，是我国面向东北亚开放的前沿门户，大连港、营口港等港口已成为东北亚贸易的重要枢纽。农业上，作为国家粮食主产区，东北三省农业生产机械化水平高，稳定供应玉米、大豆等重要农产品，商品粮产量长期稳居全国前列，是保障国家粮食安全的“压舱石”；工业上，东北是我国老工业基地，区域内矿产资源丰富，煤炭、石油、铁矿石等储量可观，装备制造、石化、汽车等产业实力雄厚；特色产业方面，冰雪经济凭借地域优势快速崛起，带动旅游、酒店等相关产业升温；同时数字经济、生物经济、跨境贸易相关产业也逐步发展。人口方面，2024年，东北三省人口减量超80万人，其中黑龙江省减少33万人、辽宁省减少27万人、吉林省减少22.1万人。2024年，黑龙江省、吉林省、辽宁省出生率分别为3.35%、4.17%和4.32%，均处于全国垫底水平，低生育率叠加深度老龄化，使自然减少成为人口缩减的核心原因之一；此外，东北地区早年传统产业转型导致就业机会减少，大量劳动力外流；虽近年新兴产业创造了部分岗位，但尚未形成稳定的人才吸引力，人口流动的不稳定进一步加剧了人口负增长态势。 对比重点省份的经济、财政及政府债务情况，辽宁省经济实力及财政实力在重点省份中均居上游，黑龙江省和吉林省居中下游；债务方面，云贵地区政府债务负担整体较重，辽宁省政府债务余额及债务率排名中游，黑龙江省政府债务余额及债务率在重点省份中均相对较低，吉林省政府债务余额排名中后但债务率较高。 2.债务化解进度 本文根据2024年各区域获得的用于置换存量隐性债务的再融资专项债券及特殊新增专项债券规模，以及财政部公布的全国地方政府隐性债务余额（2023年末14.3万亿元，2024年末10.5万亿元）对2023－2024年末各地区隐性债务余额进行估算，并以此计算各地区隐性债务率。从现阶段化债成效来看，全国12个重点省份在隐债规模和隐性债务率上均呈现不同程度的改善，辽宁省作为东北地区对外开放门户和沿海交通枢纽，长期以来经济发展步伐较快，隐性债务余额在东北三省中最高，隐性债务率在重点化债省份中排名中上，黑龙江省和吉林省隐性债务规模和隐性债务率在全国重点省份中均排名中后。截至2024年底，东北三省隐性债务率均低于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值，满足重点省份退出标准中对隐性债务率的硬性要求。 图表2.2 2023－2024年底重点省份隐性债务余额及隐性债务率情况（单位：亿元） 本文以各地区发债城投企业有息债务作为金融债务进行测算，对比12个重点省份，东北三省债务规模在重点省份中居中后，由于其整体基数较低，2024年吉林省和黑龙江省城投企业债务规模增速均高于重点省份平均增速，辽宁省2024年城投企业债务规模呈现下降趋势。 图表2.3 2023－2024年底重点化债省份发债城投企业有息债务增速情况 截至2024年底，吉林省发债城投企业有息债务规模/GDP约为40%，黑龙江和辽宁发债城投企业有息债务规模/GDP均低于10%，在重点省份中均表现较好。黑龙江和辽宁均已基本达到隐性债务率和金融债务/GDP两项定量指标要求。 东北地区各地积极响应中央政策号召，根据省市特点制定一系列化债方案，主要集中在严控新增、风险应急、日常监控、资产盘活和金融机构合作等方面，持续推动稳妥化解重点区域和重点机构金融风险，在化债工作中取得长足进展。在持续化债政策推动下，东北三省在化债方面都取得了一定成果。黑龙江省部分市县债务风险等级下降，如佳木斯市债务风险等级“由红转橙”。 同时，绥化市10个区县隐性债务全部清零，通过争取债券置换、再融资偿还等举措，一些区县的债务风险得到有效控制，如鹤岗市绥滨县2024年化解政府债务3.5亿元，债务风险等级降至绿色区域。吉林省2024年全省存量隐性债务降至1000亿元以下，与上报国务院“331”数据相比压降80%左右，隐性债务清零率领跑全国，2024年末吉林省58个市县区隐性债务清零，占全部市县区的82.9%，长春、辽源、松原等多地市退出高风险等级，全省融资平台数量压降比例达56.7%，且2025年5月召开的《财政金融重点工作专题会议》中提出“加快退出债务高风险省份行列”。辽宁省融资平台数量压降幅度超过50%。 从发债利差变动情况来看，2024年，全国各重点化债省份发债城投企业发行利差表现同比均不同程度有所收窄，东北三省中吉林省利差降幅明显：黑龙江省下降66.30bp，吉林省下降240.46bp，辽宁省下降122.47bp。 图表2.6 2023－2024年12个重点省份发债城投企业发行利差变动情况 综合以上分析，东北三省在化债政策支持下区域债务压力得到有效缓释，退重点省份的指标 已接近达标，未来有望率先退出重点省份名单。 此外，2023年下半年以来，东北三省在化债工作上取得显著成果，地方政府债务风险得到有效缓释，但同时也存在部分地区化债不实、个别项目通过变相融资新增隐债等问题，这些情况需引起重视并加以整治，以确保化债工作行稳致远。根据财政部通报案例，辽宁省营口市鲅鱼圈区财政局向地方国企、其他企业借款纳入城建专户统筹使用，形成新增隐性债务19.96亿元；吉林省通化市梅河口市中心医院以补充运营资金名义向吉林银行股份有限公司通化梅河口支行贷款，并转借梅河口市财源投资有限公司2.98亿元，贷款实际还本付息均由财政承担，形成新增隐性债务2.98亿元；黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等，新增隐性债务15.73亿元；吉林省四平市住房和城乡建设局以四平市城市发展投资控股有限公司向吉林银行股份有限公司申请的流动资金贷款，偿还用于建设政府购买服务项目的项目贷款并作为化债处理，造成隐性债务化解不实2.11亿元，四平市城市发展投资控股有限公司将通过定向债务融资工具募集的部分资金用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理，造成化债不实0.74亿元。 （二）东北三省重点城市经济财政及化债情况 1.经济财政及债务状况 下文选取截至2025年10月底，黑龙江省、吉林省和辽宁省中有发债城投企业的11个地级市作为重点城市进行探究，包括黑龙江省2市（哈尔滨市、牡丹江市），吉林省3市（长春市、吉林市和通化市），辽宁省6市（沈阳市、大连市、鞍山市、锦州市、营口市和盘锦市）。 经济实力方面，2022－2024年，除通化市外，重点城市GDP规模均逐年增长；其中，大连市作为东北地区沿海重要中心城市及对外开放窗口城市，产业优势明显，金融资源丰富，GDP规模居重点城市首位，其次为东三省省会城市沈阳市、长春市和哈尔滨市；整体来看，上述四城GDP规模远高于其他城市，形成明显梯队差异，省会及大城市经济集聚效应明显。 财政实力方面，2022－2024年，重点城市中多数城市一般公共预算收入均持续增长，而长春市一般公共预算收入2023年有明显增长后于2024年回落，主要系按照省以下财政体制改革要求，2024年收回共享收入下放数所致；沈阳市、大连市一般公共预算收入规模处于领先地位，长春市、哈尔滨市次之，其余城市规模较小，头部城市与尾部城市的规模差距显著，头部城市增长态势更明显，尾部城市财政实力相对稳定但增长略显乏力。 图表2.8 2022－2024年东三省重点城市一般公共预算收入情况（单位：亿元） 2024年，受化债背景下隐性债务显性化等政策影响，各重点城市政府债务余额均较2023年底有所增长，哈尔滨市、大连市、长春市和沈阳市作为东北地区经济发展水平居前列的城市，政府债务余额亦显著高于其他城市，均大于2000.00亿元；同期，各重点城市政府负债率均较上年有所增长，除沈阳市外各重点城市政府债务率亦均较上年有所增长。其中，营口市和盘锦市政府债务率较高且增幅较大，主要系其区域内城投企业债务规模较小，债务主要集中于政府所致。 2.发债城投企业债务规模及偿债压力 东北三省作为本轮化债的重点省份，由于其经济增长乏力及债务历史问题影响，市场认可度相对较低，区域内的存续发债企业数量已为数不多。截至2024年底，东北三省有存量债的城投企业共25家，其中黑龙江省发债城投企业5家（债券余额130.21亿元，其中哈尔滨市发债城投企业债券余额95.30亿元），吉林省11家（债券余额728.88亿元，其中长春市发债城投企业债券余额720.64亿元），辽宁省9家（债券余额192.00亿元，其中沈阳市和大连市发债城投企业债券余额分别为113.10亿元和36.00亿元）；级别构成方面，AAA发债主体9家，AA+发债主体7家，AA发债主体9家。 不同城市发债城投企业有息债务规模受经济发展特点影响分化明显。长春市产业结构中基建和城市开发类项目占比较高，城投平台承担大量市政工程且为土拍市场主力