回应性监管的引入与制度变革——基于涉会计师事务所监管处罚的分析

北京注册会计师协会维权委员会 审核人：陈力翃张小东主持人：陈敏光执笔人：陈敏光、汤译翔、马梓涵校对人：陈敏光 摘要：近年来，监管部门对会计师事务所的监管处罚趋多趋严，在取得成效的同时，也面临着监管执法高质量发展的迫切需要。一方面，传统监管处罚具有对事务所民事责任的传导效应、业务开展的延伸效应、执业经营的剥夺效应，容易导致过责失衡、影响资本市场生态。另一方面，行政执法承诺制度、质量管理合规建设等新兴监管处罚正处于探索完善中，实践经验不足。为此，建议引入回应性监管的理念和模式，强调监管的道德性、协商性、预防性和针对性，倡导监管与市场的良性互动。扩大行政执法承诺制度的适用、强化事务所质量管理合规建设、科学设定“较大数额”行业标准、完善资格罚适用机制，推动监管的合作转型、优化细化，提升资本市场法治建设水平。 关键词：监管处罚；回应性监管；执法承诺；合规 目录 （一）对民事责任的传导效应...............................................................................................11.投资者根据监管处罚决定发起集体诉讼...................................................................22.法院高度尊重和依赖监管处罚的认定.......................................................................3（二）对业务开展的延伸效应...............................................................................................41.对投标限制的相关规定趋严.......................................................................................52.不利的市场影响开始显现...........................................................................................7（三）对执业经营的剥夺效应...............................................................................................81.经营中断与客户流失...................................................................................................82.合伙人与员工的连锁风险.........................................................................................103.在审项目的违约成本.................................................................................................114.信用与市场准入的持续负面记录.............................................................................11 二、新兴监管处罚的创新发展.....................................................................................................12 （一）执法承诺制度的探索适用.........................................................................................121.案例简介.....................................................................................................................122.实施效果.....................................................................................................................143.主要问题.....................................................................................................................15 （二）质量管理合规建设的高度重视.................................................................................18 1.处罚情况.....................................................................................................................182.相关问题.....................................................................................................................20 三、回应性监管理论的引入.........................................................................................................23 （一）道德性：注重区分事务所的动机和能力...............................................................24（二）协商性：注重事务所主体地位及其权利表达.......................................................25（三）预防性：注重事务所的质量管理合规建设...........................................................26（四）针对性：注重事务所规制体系的完善...................................................................27 四、若干制度建议.........................................................................................................................29 近年来，监管部门对会计师事务所（以下简称事务所）的监管处罚趋多趋严，对进一步压实事务所等中介机构的“看门人”责任、切实提高审计质量起到了很大的作用，这也是持续加强资本市场法治建设的必然要求。但与此同时，监管执法高质量发展的要求亦更为迫切。一方面，传统监管处罚（主要指警告、罚款以及暂停或禁止业务等资格罚）不仅仅具有行政法效果，还具有对事务所民事责任的传导效应、业务开展的延伸效应、执业经营的剥夺效应等，容易导致事务所的过责失衡，并在一定程度上影响资本市场的生态。另一方面，行政执法承诺制度、质量管理合规建设等新兴监管处罚正处于探索完善中，实践经验不足。基于此，本研究引入回应性法治和监管理念，聚焦涉事务所监管处罚情况，结合我国实际，提出若干制度建议，以推动行业监管的优化，促进资本市场法治建设水平的提升。 一、传统监管处罚的三大效应 在传统监管处罚体系中，警告属于声誉罚，罚款属于经济罚，暂停或禁止业务属于资格罚，根据不同的违法情形，三者处罚相对独立适用，且处罚强度依次递增。但从更广阔的领域法视角看，传统监管处罚已不局限于行政处罚本身，而是具有了溢出效应，包括对民事责任的传导效应、对业务开展的延伸效应、对执业经营的剥夺效应等。 （一）对民事责任的传导效应 事务所作为资本市场的“看门人”，承担着重要的审计 监督职能。近年来，监管部门对事务所等中介机构违法违规行为的监管处罚力度不断加大，通过警示函、罚款、资格限制等措施强化震慑，不仅具有行政法效果，还产生了溢出效应，引发事务所民事责任方面的传导，从而对其造成很大的压力。以康美药业特别代表人诉讼为例，证监会首先对康美药业财务造假及中介失职作出行政处罚，继而投资者代表机构提起特别代表人诉讼。法院判令康美药业赔偿投资者24.59亿元，并要求审计机构及相关注册会计师与公司高管共同承担连带赔偿责任。这一判决开创了行政执法与民事赔偿的“无缝衔接”，标志着中介机构责任正式从行政层面延伸至投资者救济。1 1.投资者根据监管处罚决定发起集体诉讼 实践中，投资者往往会直接依赖警示函或行政处罚对事务所等中介机构发起证券虚假陈述诉讼的集体诉讼，从而导致事务所面临“二次打击”。鉴于监管措施或者行政处罚有一定程度的公信力，投资者当然愿意将其作为有力的诉讼证据，免去搜集资料、加以分析和努力证明的麻烦。在大智慧案中，某事务所因未勤勉尽责被证监会罚没280万元，随即在民事诉讼中，被法院判定要和上市公司一同承担投资者的损失赔偿责任，行政处罚的认定直接变成了民事责任的裁判依据，使得投资者的举证难度降低。2类似的逻辑同样出现在金亚科技案。证监会对某事务所出具虚假审计报告予以罚没360万元，投资者随后在成都中院获得支持，法院判决事务 所与金亚科技对投资者承担连带赔偿责任。该案显示，在司法实践中，监管处罚与民事索赔之间已形成“因果衔接”，并逐步演化为投资者批量化索赔的策略。3 2.法院高度尊重和依赖监管处罚的认定 基于司法权、行政权的边界和协调难度以及金融司法的专业性考量，法院通常会高度尊重和依赖监管部门的认定，直接推定甚至认定了虚假陈述行为、主观过错的存在。代表性的案例有华泽钴镍案4，某事务所与国信证券作为中介机构，最终被四川高院认定应对投资者承担100%连带赔偿责任，理由在于中介机构“应当知道”上市公司存在虚假陈述但仍未尽职审计。五洋建设案5和奥瑞德案6进一步凸显了传导效应的制度化倾向。最高人民法院在五洋建设案再审中明确指出，审计机构出具虚假审计报告的事实已被行政处罚确认，法院在认定民事责任时可以直接采信这一行政认定。这意味着中介机构一旦遭遇监管处罚，其承担民事连带责任几乎成为必然结果。反过来说，在已做出监管措施或处罚的情况下，法院认定事务所勤勉尽责存在司法否定行政的风险，确认其未勤勉尽责则是一种稳妥的做法。如在（2021）京民终696号一案中，法院认为：某事务所“未按照《警示函》确定的救济途径向证监会提出复议或直接提起行政诉讼，其行为可以表明某事务所形式上认可了《警示函》确定的事实”，法院由此结合《警示函》的事实认定，认定某事务所“未对案涉 现金账户函证定期存款是否被质押、用于担保或存在其他使用限制情况，也未在审计工作底稿中说明未函证理由的客观事实存在”。 事实上，监管处罚与民事责任的认定并非完全一致。最高院司法解释取消行政前置程序，允许投资者不单纯依靠证券监管部门的认定而发动证券虚假陈述诉讼。这一规定旨在加大投资者保护的力度、发挥司法部门协同监管的功能，同时，也意味着民事责任的认定与监管处罚的认定具有相对的独立性。如事务所一些程序性的执业瑕疵可能会导致其被采取监管措施或处罚，但并不会