秘鲁：选定问题

2025年6月 精选问题参考文献___________________________________________________________________________ 16目录秘鲁批准西半球部门重振财政分权以确保秘鲁作为领先关键矿产出口国的地位_________________________________________ 2A. 简介 ________________________________________________________________________2 B.财政分权框架概述 _________________________________________________________3 C. 评估区级公共财政____________________________________________________________6 D. 评估地方公共投资的执行情况 ________________________________________________8 E. 评估对公共物品供给、社会冲突和经济发展的影响 ________________________________________________________________________ 11 F. 结论与建议 _______________________________________________________________ 14由 Moya Chin、Enrico Di Gregorio 和 Jose Torres（均来自 WHD）编制 2025年5月20日 A. 引言2 国际货币基金组织1BCRP预计，矿产和石油天然气行业将在2025年和2026年分别增长3.2%和1.3%。2024年12月通货膨胀报告）而MEF预计该行业将在2025-28年间平均每年增长2.3% （2025-28 多年宏观经济框架). 历史上，该部门在2004年至2014年间平均每年增长3.5%。提升财政分权以确保秘鲁作为主要关键矿物出口国的地位秘鲁的矿业财富有望大幅加速潜在增长。然而，由于当地社区感到被排除在利益之外而与当地社区发生冲突，许多矿业项目已停滞数年。尽管地方政府每年通过自然资源收入获得GDP的近2%，并占公共投资的40%以上，但执行不力及制度性挑战限制了其影响。为确保秘鲁作为关键矿产出口国的未来，秘鲁需要修订其财政分权框架，以确保矿业红利转化为全体公民的更大发展。应重点放在改善资源型收入分配、用规则性转移替代自由裁量性转移、加强中央政府监督，以及提高地方层面的能力和协调以支持公共投资效率。2. 由于社会冲突，一项价值640亿美元的矿业项目管道已经多年停滞不前。争端往往源于当地社区的一种认知，即采矿活动并未给他们带来实际的利益，反而导致了环境、社会和经济方面的破坏。例如，社会冲突自2009年以来一直延缓着蒂亚马利亚项目（一个位于阿雷基帕地区的14亿美元铜矿项目），原因是对水资源可用性、环境风险以及对农业部门威胁的担忧。自2019年以来，尽管仍低于2016年的水平，但与采矿相关的社会冲突一直在稳步增加。1. 秘鲁的矿藏财富有潜力开启一个新的高速增长时代，但对该行业的基线预测是适度的。在2004年至2014年期间，矿业部门是重要的增长引擎，使该国实现了其上中等收入水平。鉴于铜被视为绿色转型中的关键矿产，而秘鲁拥有全球第二大储量，矿业部门有潜力催化新一轮发展。尽管如此，鉴于价格上涨，矿山生产在短期和中期预计只能适度增长。1 国际货币基金组织 3B. 财政分权框架概述3. 财政分权是将国家经济增长和矿产资源转化为公共服务的关键渠道。自2002年财政分权开始以来，超过50%的2023年实际GDP已累计转移至地方一级政府以提供公共服务和弥补基本需求差距。尽管未满足基本需求的家庭比例从2004年的35%下降到2014年的20%，但过去十年的下降速度已放缓，基本需求差距仍然存在。本附件通过审视资源向地方政府的分配、分析地方政府执行公共投资的情况，以及检查这些投资是否改善了公共品供给和经济发展，来评估秘鲁的财政分权框架。2省政府同时作为省会市的区级政府。5. 一场选举失利在2005年中断了这一进程，导致财政分权框架不完整并一直持续至今。最初的设想是将26个地区政府整合为12个宏观区域，作为能够平衡规模经济和地方自治的中级政府层级。在向转移支出责任过渡期间，各部门将将其职能移交给地区政府，自由裁量转移支付将被基于规则的转移支付所取代。然而，在2005年，一项创建宏观区域的全民公投被否决，实际上使地方分权改革陷入瘫痪。4. 去中心化进程始于2002年。秘鲁实行单一制政府，设有四个层级的管理机构：中央政府、地方政府以及两类地方政府的（省和区，下文简称区）。2当前的分权框架是在2002年宪法改革中正式设立的，该改革将政治权力下放给地方各级政府。该进程在2004年通过财政分权法继续进行，该法案将资源和支出责任分配给地方各级政府（Ahmad和García-Escribano，2006）。 34秘鲁4 国际货币基金组织FONCOR是一种专用于资本支出的均衡转移，根据投资进行分配。需求与财政能力。在本附件中，术语“教规”涵盖了一系列基于规则的、通过所产生收入的资金转移。接收区或地区通过自然资源或行政资源开发。所涵盖的经济活动包括金属和非金属采矿、天然气和石油开采、水力发电、林业、捕鱼和海关边境口岸的征收。大部分收入由开采的50%企业所得税提供。公司，以及来自采矿公司支付的特许权使用费。石油公司支付既是一种税金，也是一种根据部门特定法规。中央政府保留收入份额中不属于资助圣典。7自2011年起，总增值税率为18%，其中两个百分点对应市级促销税(市政促销税, 资助 FONCOMUN 的 IPM。资金转移分三个步骤进行。首先，根据省级指标，按每个基层地区的无水、无电和无污水处理人口所占比例，将可用资源分配到各省。其次，在每个省内，20% 的资源留在省级政府，80% 按照区级指标分配到各区。该指标按区人口85%进行权重（农村人口权重为城市人口的2倍）、按区面积（平方公里）5%进行权重，并按管理绩效7. 区政府大多依赖基于规则的转移。大约80%的区级支出是通过中央政府转移支付融资的，主要包括两种基于规则的转移支付：教会税和FONCOMUN（市补偿基金.5根据自然资源生产征收的公司所得税和特许权的50%作为资金来源的转移支付。分配遵循原产地原则，生产区获得不成比例的份额，以补偿自然资源开采的外部性。其余部分根据发展需要分配给同一省份和地区的非生产区。6 FONCOMUN 是一项由增值税附加费2% 资助的均衡转移支付，根据人口进行分配，给予农村人口和发展需求更高的权重。5各区也收到普通转移支付，这些资金专门用于预定的支出活动。鉴于这些转移支付的临时性质和数据限制，我们的区分析侧重于其他预算收入来源。6.地方政府依赖专款拨款且缺乏自主权。由于权力向地方政府转移尚未完成，因此形成的体制更注重缓解拥堵而非权力下放。地区预算几乎完全依赖中央政府转移支付，这些转移支付在一般资源（常规资源),FONCOR(区域补偿基金,3和基于资源的收入（以下简称“准则”）。4常规转移支付占区域收入的约70%，是自由裁量并专款用于各部委的地区办事处，其人员配备和计划由中央政府决定。由此产生的缺乏自主权削弱了地方政府决定资源如何使用、根据地方需求定制公共服务以及协调跨区域公共物品提供的能力。6由采矿、天然气、水力发电、渔业和林业活动带来的公司所得税资助的教派最大组成部分的分配标准如下：i) 10%归生产区所有；ii) 25%归生产省所属地区所有；iii) 40%归生产地区所属地区所有（其中i)和ii)的权重基于常住人口和未满足的基本需求，包括生产区）；iv) 20%归生产地区的政府所有；v) 5%归其大学所有。石油教派和超炮同样也根据地理位置分布，但根据特定区域的标准，而采矿权使用费则根据略微不同的比例分配（对于项目i)-v)，分别为20%、20%、40%、15%和5%）。 (续)超炮7 0%20%40%60%80%100%0%20%40%60%80%100%9. 公共投资主要由能力相对较弱的乡镇执行。8.对转让的高度依赖导致了非常高的垂直不平衡。区域按政府层级划分的收入构成（2023年PIM预算收入的百分比）部门区普通转账佳能（基于自然资源）FONCOMUNFONCOR其他转账和信贷自有税收和征收按政府级别划分的公共支出份额(按类型划分的支出百分比，2006-2023)总支出当前支出公共投资中央政府 地方政府 县级政府8财政分权改革并未改变现有的税收权力分配，对于地方政府而言，这一分配自1990年代初以来未发生变化（世界银行，2017）。地方政府收取使用费和其他小额收入来源，但不征税。省级政府征收机动车辆税、公共娱乐税、彩票和赌博税。区级政府征收城市财产税（房产税)和房地产交易税(酒税).区政府几乎没有税收权，仅占总公共收入的5%。8对中央政府转移支付的高度依赖意味着与同侪相比，垂直失衡程度非常高——即地方支出与地方收入的比率。地区和区级政府大约占公共支出的40%，但约占公共投资的60%或每年GDP的2.5%（这高于大多数同等国家的水平）。此外，大约40%的公共投资（占GDP的1.7%）仅由区级政府执行，其能力有限——即使有项目规划和来源：BCRP和IMF工作人员的计算。按政府级别划分的BCRP月度支出数据，以GDP为单位，取2006-2023年的平均值。百分之十（以一个区的自身收入征收能力以及FONCOMUN转移支付中用于资本支出的份额来衡量）。最后，进行一项调整，以确保每个区每月都能获得至少8个UIT的转移支付。来源：MEF和IMF工作人员测算。份额通过在各地汇总PIM预算收入在GDP百分比中的份额重建。Canon反映所有基于资源的转移支付(\"Rubro 18\")。数据不包括利马作为部门（左）和作为省份（右）。 -101234020406080100国际货币基金组织 5下级单位层面的垂直失衡（下级政府支出占比，2002-2020）德乌坎努斯亚布拉日本中国莱克斯普利西迪恩英国巴西法国墨西哥来源：IMF财政分权数据库和IMF工作人员计算。所选国家值反映2002-2020年的平均值。垂直失衡被定义为1 - (自有收入 / 自有支出)。基线变量是在全国家庭分布的前1-99百分位数上进行修剪选择报告国家。下级政府资本支出)(按类型划分的支出百分比，2006-2023)DEU ITA ESP CHL BRAPRY FRA JPN BRCAN USA AUST HAMEX ZA FCOL PER IDN来源：IMF财政分权数据库和IMF工作人员计算。所选择的国家的数值反映2002-2020年的平均值。基线变量在全体国家分布的1st-99th百分位数处被截断在选择报告国家之前。 6秘鲁C. 评估地区公共财政11.地区间的高收入不平等被圣典显著加剧。各区之间的支出能力差异非常大。例如，莫克瓜地区的人均资源，在地区和区级层面，比利马地区高出18倍以上。当看区的时候，不平等现象更为明显，因为法典分配公式大大偏向于产出区——70%的法典分配给了仅占20%的区。12. 资源差距因目标定位不力而进一步加剧。尽管 canon 和 FONCOMUN 都在其分配公式中包含了发展需求，但权重并不能充分缓解地区间经济发展差异。因此，发展需求最高的地区没有获得与其相应更高的 FONCOMUN 或 canon 收入份额。10. 地方公共财政收入主要来自自然资源收入，均衡性转移支付仅起很小的作用。foncomun原本打算成为地区收入的主要组成部分。然而，2000年代中期的商品繁荣为地区收入带来了意外之财，并增加了地区预算对规费的依赖。2004年，foncomun转移支付占平均地区收入的38%（不包括普通转移支付），而规费贡献率不到14%。到2023年，尽管foncomun的平均预算份额大致