埃塞俄比亚产假和陪产假政策改革之路

马雷格·特沃尔德比尔汉·阿莱迈胡，维多利亚·哈伊蒂娜，埃尔沙达伊·基弗莱·沃莱伊塞斯，奥莱娜·米哈琴科，以及卡特琳·舒尔茨 公共披露授权T经济发展和社会发展成果，撒哈拉以南非洲地区超过一半的经济体提供有偿产假和陪产假。简报突出了埃塞俄比亚社会经济环境中的具体特点，这些特点激励了改革。它探讨了政治推动力以及埃塞俄比亚工会联合会、埃塞俄比亚雇主联合会和政府之间三方谈判的关键作用，以及该国工会的坚持，这些因素共同导致了该改革的采纳。它概述了可以用于其他国家寻求加强自己父母休假政策的主要经验教训。同时，它也描述了实施中剩余的挑战，并提出了如何解决这些挑战以改善埃塞俄比亚性别平等的建议。他的简报揭示了埃塞俄比亚如何在2019年将带薪产假时长从90天延长至120天，并引入了三天带薪陪产假。同时确保父母双方都能获得一定时长和薪酬的带薪休假，这对于各种健康 需要更好的产假和陪产假。 平均WBL经济得分是55.6分，满分100分（见图2）。数据显示，仍有159个经济体可以在该指标所涵盖的领域内改善其法律，这些领域包括：（1）母亲带薪休假；（2）父亲带薪休假；（3）父母带薪休假；（4）政府是否管理100%的产假福利；（5）雇主是否被禁止解雇怀孕工人。 公共披露授权尽管有越来越多的证据表明，充分的产假和父亲假可以改善健康、社会和经济成果（Burtle, Bezruchka 2016; DelRey, Kyriacou, and Silva 2021; Kim 2020; Lavy and Danzer 2018），但改善休假政策在许多国家仍然是一个挑战。2018年，尼日利亚议会否决了一项旨在确保父亲享有父亲假权利的法案。在肯尼亚，一项将产假从三个月延长到六个月的法案自2017年以来一直停滞不前。牙买加政府在2018年开始就引入父亲假法案进行咨询，以鼓励共同育儿，但自那以后就没有进一步的动作。即使是世界上经济最发达的国家之一——美国——尽管进行了强有力的倡导努力，也未能在全国层面实施带薪家庭休假政策。 几乎所有世界上的经济体都提供了产假，但只有62%保证了至少14周的产假，符合国际劳工组织（ILO）关于产假保护公约第183号所设定的最低标准。在撒哈拉以南非洲，拥有此类政策的国家的比例甚至更小：只有56%。尽管全球60%的经济体在孩子出生时提供带薪产假，但撒哈拉以南非洲的这一比例是58%。全球的平均产假时间较短——只有一周，而在撒哈拉以南非洲则更短：该地区大多数经济体的总天数不到四天。目前，撒哈拉以南非洲的任何国家都没有规定父母享受某种形式的带薪全职育儿假的权利，无论是母亲和父亲共享，还是作为每个父母可以独立享受的权益，不论另一方是否同意。这种休假为父母提供了照顾新生儿平等的机会，而且在大多数情况下，只能在产假结束后才能享用。在这一背景下，埃塞俄比亚将产假增加到至少14周，以及为私营部门员工引入产假的政策改革案例引人入胜。埃塞俄比亚的经验可以为其他寻求改善自身带薪产假政策的国家提供实用的指导。 公共披露授权女性、商业与法律（WBL）是世界银行集团的一个项目，该项目衡量190个经济体中影响女性经济机会的法律和法规。它包括八个指标——流动性、工作场所、薪酬、婚姻、育儿、创业、资产和养老金——这些指标围绕女性在其职业生涯中与法律的互动而构建。根据研究，女性、商业与法律 2022报告显示，全球最持久的性别差距体现在“育儿”指标中，该指标考察影响女性在怀孕期间以及生育后的工作相关的法律（见图1）。 图1 图2 埃塞俄比亚在实现性别平等方面的进步是该地区示例 禁止就业和孕产妇解雇中的性别歧视。在1995年宪法中，埃塞俄比亚加强了基于性别的歧视禁令，承认妇女应享有与男子平等的权利，并规定了一系列特别权利，如产假权。1宪法第35条规定，女性有享有带薪产假的权力，休假时间由法律决定。此外，2002年通过的《家庭法》显著增强了女性的经济权利，允许女性担任户主并有权选择与男性相同的生活地点，同时赋予配偶平等的财产权。2004年，埃塞俄比亚通过了一部法律，保护女性免受家庭暴力，并将配偶和亲密伴侣的暴力行为定为犯罪。2011年的改革引入了养老保障制度， 在近三十年的时间里，埃塞俄比亚实施了几项变革性的改革。为了跟踪随时间推移的进展，世界银行全球发展指数（WBL）分析了1971年至2022年间的法律（可在https://wbl.worldbank.org/en/wbl-data找到）。根据WBLhttps://wbl.worldbank.org/en/wbl-data 数据库，埃塞俄比亚实施了十项改革，增加了女性的经济机会和包容性。在过去50年中，埃塞俄比亚在……女性、商业与法律指数几乎翻倍，从1971年的44.4增加到2021年的76.9（见表1），现已超过撒哈拉以南非洲地区的平均得分71.5。在1993年采用《第42/1993号劳动宣言》后，埃塞俄比亚 ,近三十年来，以改革衡量，埃塞俄比亚经历了...女性、商业与法律1994–2022 表 1 确定男女可以享受全额养老金福利的退休年龄。这一举措使埃塞俄比亚在世界劳动能力指数（WBL）中的得分提升至71.9。最近，在2019年，埃塞俄比亚通过了新的劳动法令第1156/2019号，其中包含将产假从90天延长至120天，并为私营部门员工引入带薪陪产假。具体来说，新法第81条（2）规定，男性雇员有权享受三天带全薪的连续陪产假。第88条（3）规定，怀孕的劳动者应获得30天带薪的产前休假和90天带薪的产后休假。本简报探讨了2019年改革背后的政治和社会经济因素。 自2004年颁布前一部劳动法以来，埃塞俄比亚的劳动力市场发生了显著变化（Bank 2017）。随着私营部门的增长，包括雇主、雇员和政府在内的许多利益相关者开始要求劳动法改革，以跟上不断变化的经济环境。根据埃塞俄比亚中央统计局的数据，截至2020年，近五分之一的埃塞俄比亚城市就业人口仍处于非正规部门。 首先，工会的要求在重构现有劳动法中发挥了重要作用。低工资、恶劣的工作条件以及对工人权利的侵犯，包括缺乏就业保障，在工会方面的努力中起到了重要作用。工会推动在多个这些领域的改革，反过来，自然而然地加强了他们为延长产假和为私营部门工人引入陪产假发声的能力。虽然工会只占埃塞俄比亚劳动力中的一小部分，但埃塞俄比亚工会联合会（CETU）——埃塞俄比亚最大的民间组织，代表超过一百万成员，组织成九个附属产业联合会和2200多个基本工会——在很多有利于员工的法律条款上留下了其烙印。2 劳动改革需求增长如何导致变革 众多社会经济和政治因素导致了劳动改革，其中包括为员工引入三天陪产假，并将产假从90天延长至120天。这些因素包括劳动力结构的变化与埃塞俄比亚的快速经济增长，员工和雇主对变革的需求，政府减少贫困和鼓励投资的推动，以及最后，创造了有利于埃塞俄比亚全面法律改革的政治转型。 其次，随着经济投资增加和工业园区扩张，雇主们也对劳动法进行了改革的要求。雇主们认为先前法律是投资的障碍，因此寻求限制其对员工的部分利益。例如，埃塞俄比亚雇主联合会——这是一个全国性的雇主组织，包括全国的姊妹联合会、分支机构及行业协会——声称先前法律使他们付出沉重代价，因为它没有赋予雇主在员工连续、系统性地迟到时采取纪律措施的权力。埃塞俄比亚雇主联合会主席戴维·莫格斯在采访中分享了这一见解：“如果我们的员工能从产假中受益，我们作为雇主也会从中获益。一位在一家公司工作了20年的女性可能会休两次或最多三次产假。这位员工为产假所缺勤的天数并不多。然而，如果她每天迟到30分钟，持续20年，其经济成本就相当可观了。 拥有超过1.17亿的人口和近3%的人口增长率，埃塞俄比亚是非洲大陆上第二大的国家。它也是该地区增长最快的经济体之一。在2020/2021财年，埃塞俄比亚的年增长率为6.3%。在过去15年里，埃塞俄比亚的经济平均每年增长9.5%。这种蓬勃发展的增长在很大程度上得益于公共投资的增长，从20世纪90年代初的国内生产总值（GDP）的5%增加到了2011年的19%，从而加强了从电力生产、道路、铁路和工业园区到教育、卫生和供水等各个方面（世界银行2019年）。此外，非农就业和生产力水平的提高也是推动埃塞俄比亚结构性变革的因素之一。例如，自2005年以来，服务业已占GDP增长的一半左右（World 对公司来说成本更高.”3联邦愿意在条件是能够解决旧法律中不能惩罚迟到工人的问题上，支持对产假天数的适当增加。 总的来说，埃塞俄比亚有许多不同的利益相关者对推动劳工改革感兴趣，并伴随着有利的政治势头。所有这些因素共同创造了一个新的劳工改革环境，以2019年通过的劳工公告第1156/2019号告终，该公告在诸多方面引入了为期三天的带薪产假，并将女性员工的产假从90天延长至120天。表2总结了随着时间的推移父母带薪休假方面的进展。 第三，政府支持修订法律，作为推动经济增长、保障减贫战略的可持续性以及加强国家工业部门的方式。为此，它制定了一个计划，目标是增加外国投资，并将经济从农业转向工业（增长与转型计划II）。4我国政府希望制定一个法律框架，以平衡鼓励投资、创造更多就业机会以及为工人创造有利工作环境的政策和战略。同样，前法律的缺陷是推动劳动法改革的其他原因之一。劳动监察员识别出几个实施缺口，而雇主和雇员的代表则将他们有关前法律的问题通报给劳动和技能部（以前是劳动和社会事务部）。此外，该部还收到了国际劳工组织关于埃塞俄比亚履行已批准公约情况的评论；这一国际标杆提高了政府修订前法律的动机。最后，为了解决经济成果中的性别差距并实现埃塞俄比亚的包容性增长目标，政府需要从根本上重新思考旨在减少性别不平等的政策和计划。 社会对话和三方谈判的关键作用 新发展劳动宣言是一项三方努力，涉及三个主要利益相关者：雇主（埃塞俄比亚雇主联盟）；员工（埃塞俄比亚职工联合会）；以及政府（劳工和技能部、投资委员会、工业部、联邦总检察长和公共企业）。修订先前劳动法的讨论和谈判大约耗时七年（见图3）。 CETU在制定新的育儿休假政策中发挥了重要作用。该工会组织最初于2016年向部长委员会提交了新的劳动法草案。该草案包括将产假延长至六个月和引进五天陪产假的条款。然而，由于草案法律被认为过于雄心勃勃，且被认为极大地偏袒员工，该提议遭到拒绝。正如CETU主席Kassahun Follo先生回忆道：“[部分政党甚至嘲笑联邦，称为何不干脆建议女性停止工作]雇主联合会不同意延长产假的提议，认为“当员工休假六个月时，你必须雇佣另一个人来填补这个职位。关于产假，雇主联合会支持引入不超过三天的休假，并视其为对“良好实践”的法律认可。男性员工因育儿相关的健康紧急情况请假数日.” 最后，导致劳动改革采纳的一个关键因素是埃塞俄比亚的政治过渡。2015年至2018年期间，一场抗议剥夺、排斥、失业和歧视的民众起义导致一个新政府上台。2018年上台的新政府宣布的承诺部分与劳动需求相符。相应地，这一过渡为法律改革创造了动力，导致对十二项其他主要法律的修订和/或修正——这是自1993年以来首次发生的事情，因为新政府承诺改革埃塞俄比亚的威权国家。此外，法律和司法机构的政治化以及司法系统信任的缺失成为推动起义、导致政治过渡的促成因素。因此，改革法律和司法系统，特别是立法，是新领导层采取的第一步重大举措之一。因此，严重限制公民社会在倡导和推广包括劳动权在内的人权方面的参与的《公民社会宣言》（于2009年通过），在2019年进行了修订，以及其他许多限制性法律一样。同样，新政府积极看待修订劳动法的倡议和取得的进展。 在2016年底，政府拒绝了第一份立法草案，并指派埃塞俄比亚投资委员会的副总监以反映政府观点的方式起草法律。2017年，委员会准备了第二份草案；然而，包括关于父母休假的规定在内，CETU的草案中有超过一打条款未被包含。CETU辩称，员工在工业社会中必须拥有更好的地位，并威胁要进行罢工，以此作为恢复谈判并尝试找到解决分歧的共享解决方案的最后通牒。到