1. 引言
发展中国家电力行业改革进展缓慢，多数国家仍处于改革中期阶段。世界银行UPBEAT数据库显示，低收入和中等收入国家中不到30%的电力公司能够收回其运营和债务服务成本，表明迫切需要进一步改革和绩效提升。私营部门参与（PSP）在解决国有公用事业面临的挑战时，如运营表现不佳、管理资本投资项目和政治经济学与财政纪律不足等方面，可以是电力行业性能改进的有效组成部分。
2. 电力分配中的运营特许经营模式
运营特许经营是全面私有化的替代方案，其中资产所有权在很大程度上仍然属于政府，但运营（包括零售电力服务）由私营部门特许经营商来管理。该模式的特点是，特许经营人仅承担运营和维护电力网络，并向消费者提供零售电力服务的责任，而公共事业则保留电力采购和重大资本投资的责任。
与其他更为熟悉的PSP方法相比，运营特许经营模式在电力行业，无论是世界银行的客户还是他们的融资方，都普遍了解得较少。然而，该模式在水供应和卫生领域中应用更为普遍。
3. 案例研究：现有运营让渡
- 科特迪瓦：科特迪瓦电力部门在1984年的能源危机后，于1990年与法国私人投资者Eranove控制的科特迪瓦电力公司（CIE）签署了一项为期15年的特许经营协议。CIE获得了发电、输电和配电的运营和管理权，但EECI仍然是电力部门资产的所有者。CIE通过向其客户收取的关税收入管理该行业的全部财务流动。近年来，科特迪瓦的电力分配行业实现了显著的操作性能提升，CIE是非洲表现最佳的基础设施之一。
- 印度：印度的大多数州，电力配送公用事业公司属于州政府所有，并拥有在其相应区域内独家供电的许可证。印度政府允许电力分销公用事业公司在指定区域内任命第三方进行电力分销运营，这些合同被称为分销特许经营权（DFs）。IBDF模型在印度其他私有化尝试中面临的政社阻力较小，导致全国各州政府尝试在超过20个城市和城镇建立IBDF。
4. 运营特许经营的结构化选项和参数
- 设置基线参数和性能目标：绩效指标可以包括运营特许经营模式通常最适合发展中国家，但许多这些国家缺乏及时可靠的操作数据。
- 承包权授予：应当遵循竞争性招标程序来选择特许经营者。
- 资产和负债的处理：在运营特许期期间，公用事业公司将使用现有资产的权利转让给特许经营者，同时保留对这些资产的所有权。
- 关税补贴发放机制：政府可能在某些或所有零售电价上提供消费者补贴。
- 电力采购：政府可能允许特许经营者直接从市场采购电力，如果公共事业的大量供应不足以满足能源需求。
- 监管要求和监管机构：特许经营者应遵守与特许经营下商业活动相关的所有现有法规，以及任何在特许经营授予后生效的新法规。
- 管理人力资源问题：对于国际投资者来说，保留拥有当地电力领域专业经验的公用事业公司员工可能是有益的。
- 合同期限：运营特许经营期的长度必须足够，以便在运营参数上实现转变，并且还必须允许电价规制成熟的时间。
- 政府支持：除了政府对特许经营协议的预测性和透明执行之外，运营特许或许还需要国家和地方政府的支持。
- 风险缓解：承包商可以选择从世界银行集团的一部分，如多边投资担保机构（MIGA）等实体，为上述部分风险购买风险保障。
5. 限制与扩展
- 运营特许权的局限性：错失利用特许经营者资产负债表进行发电领域私人投资的机会、投资者报酬的资产基础较低、政治影响力更高、持续依赖公共投资。
- 迈向全面私有化的步骤：运营特许权可以是一个有效模型，在为政府提供额外时间来制定适当的监管框架、建立监管纪律的记录以及准备可信的财务账户或运营绩效数据的同时，提高分销绩效。一旦这些基本基础得以建立，政府可以考虑转向全面范围的特许权。
附录：其他国家案例
- 乌干达：乌干达政府在2005年签署了一项为期20年的全面特许权协议，从而导致了Umeme（一个由私人投资者100%拥有的实体）的创立。乌干达的电力接入率从2005年的9%增加到2022年的超过47%。
- 土耳其：土耳其电力行业的第二次改革随着2001年新《电力市场法》的颁布而开始。私有化导致土耳其公用事业公司的亏损减少，业绩得到改善。
- 巴西：巴西电力行业在20世纪90年代经历了重大重组，大部分配电公司被私有化，以应对该行业持续恶化的表现。
- 印度：奥里萨邦中央电力供应公用事业公司（CESU）在其15个分部采用的增量收入分享（DF-IRS）分销特许经营模式，是农村收入收集特许经营和城市以投入为基础的分销特许经营模式（IBDF）的结合。
