配电业务的运营特许权

2025年1月 阿莫尔·古帕塔、大卫·洛厄和伊莎贝尔·布伊 © 2025 国际复兴开发银行/世界银行 华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433，电话：202-473-1000 www.worldbank.org. 权利与许可 本作品中包含的内容受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，只要充分注明本作品的出处，本作品可以全部或部分复制，用于非商业目的。 建议的引用格式如下：Gupta, A., Loew, D., & Bui, I. (2025). Operations Concessions for ElectricityDistribution. Washington, DC: World Bank. 照片版权：世界银行Flickr/Shutterstock. 关于版权和许可证的任何疑问，包括子许可证，应致信：世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433。传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 致谢 本文由世界银行能源和矿产资源全球实践团队编制，该团队由高级能源专家Amol Gupta领导，DavidLoew（高级能源经济学家）和Isabelle Bui（高级基础设施专家）参与。 该论文是在Ani Balabanyan（能源全球知识单元实践经理）的战略指导和方向下准备的。世界银行团队感谢Pedro Antmann（能源顾问和前世界银行员工）和Ludovic Delplanque（高级基础设施专家）的支持。 德勤印度有限责任公司为这份报告的准备工作提供了广泛的支持。 PwC Advisory SAS（科特迪瓦）、Abdo, Ellery & Associados（巴西）、Beatriz Couto Ribeiro，能源顾问（巴西）和Samuel Zimbe，能源顾问（乌干达）为各种案例研究提供了支持。 该研究由公共-私营基础设施顾问设施（PPIAF）资助。 本报告中的发现、解释和结论并不必然反映世界银行、其执行董事会的观点或他们所代表政府的立场。 目录 缩写 1. 引言 1 2.电力分配中的运营特许经营模式 2.1. 授予权限方和特许经营者职责与责任52.2. 比较电力分配中的运营特许经营模式与其他私营部门参与模式的对比72.3. 为什么实行运营让步措施？82.4. 在更广泛的改革背景下设定运营特许权10 3. 案例研究：现有运营特许权让渡 13 3.1. 科特迪瓦：运营特许权随时间的演变133.2. 印度：基于输入的分销特许经营183.3. 从其他国家PSP安排中汲取的教训22 4.结构化操作特许经营选项和参数 25 4.1. 设置基线参数和性能目标254.2. 承包权授予264.3. 资产和负债的处理264.4. 关税补贴发放机制274.5. 电力采购274.6. 监管要求和监管机构274.7. 管理人力资源问题284.8. 合同期限294.9. 政府支持294.10. 风险缓解29 5.限制与扩展 5.1 运营特许权限制315.2. 迈向全面私有化的运营特许权32 附录A：其他国家案例 35 A.1. 乌干达35A.2. 土耳其39A.3. 巴西43A.4. 印度：采用增量收入分享模式的分销特许经营47 附录B：基于输入的分配特许经营权输入率调整的指数化方法49 附录C：利益相关者角色与责任 附件D：供水及卫生领域的运营减免 53 参考文献 54 数据 图1.1：世界银行客户国家公用事业的成本回收2图1.2：世界银行客户国家公共和私营配电公司的成本回收3图2.1：电力分销中典型运营特许权交易结构5图2.2：基于行业状况的PSP轨迹11图3.1：自2011年以来，输电和配电损失大幅减少。16图3.2：IBDF模型交易结构19图4.1：喀麦隆电力部门特许权中的MIGA政治风险保险 30 图5.1：从运营特许权到全面范围特许权的转换选项 33 附录A.1：乌梅梅特许权交易结构36图A.2：Umeme的配电网损耗（%）38图A.3：土耳其电力分配领域的PSP39图A.4：土耳其电力分配私有化交易的交易结构 40 表格 表2.1：公共事业和特许经营者职责与责任6表2.2：电力分配中PSP模型比较7表3.1：科特迪瓦国内销售承包商薪酬机制 15 表3.2：2023年电力行业财务状况恢复至可持续水平17表3.3：加盟商在其区域内的资本支出20表 3.4：塔塔电力在阿杰梅运营的 IBDFs 输入率和收入21表3.5：运营DFs中的AT&C损失改善21表4.1：运营特许权的相关示例监管义务28表A.1：乌梅梅交易/特许权协议的关键特征36表A.2：电力分配公司目标损失与实际系统损失对比41表A.3：巴西交易/特许权协议的关键特征44表A.4：奥达isha IBF-IRS模型的显著点47表C.1：运营特许权中的利益相关者角色和责任50 箱子 框2.1：特许经营者资本支出的重要性10框2.2：运营特许经营是否是“强化版的经营管理合同”？11箱B.1：输入率及关税指数化方法49 缩写 1. 引言 在20世纪90年代，世界银行和其他发展融资机构支持了一个电力部门改革框架，强调对公用事业进行重组或解包、创建监管机构、私营部门的参与（包括融资以及管理电力网络和公用事业运营），以及建立竞争性电力市场。这些改革旨在创建商业上可行的电力公用事业，而无需政府持续拥有和财务支持。 然而，只有少数发展中国家完全实施了这些改革。世界银行报告重新思考发展中国家电力行业改革（Foster和Rana 2020）指出，在22个发达国家和88个发展中国家的样本中，发展中国家电力部门改革的采用程度远远落后于经济合作与发展组织（OECD）成员国。在调查的发展中国家中，仅有十几个成功实施了20世纪90年代的全面改革方案，大多数国家停滞在改革的中间阶段。同样，在世界银行电力市场数据库的50个国家中，也只有22个国家已经实施了改革。1涉及私人部门参与电力传输或分配。在大多数发展中国家，电力分配公用事业仍然是国有垄断企业。与此同时，世界银行UPBEAT数据库的数据显示2显示低收入和中等收入国家中不到30%的电力公司能够收回其运营和债务服务成本，这表明迫切需要进一步改革和绩效提升（图1.1）。 私营部门参与（PSP）在用于解决国有公用事业面临的某些常见挑战时，可以是电力行业性能改进的有效组成部分，包括： zz运营表现不佳。在一些发展中国家，公共事业部门仍然受到高技术损失和商业损失以及电力可靠性差的影响。当投资者得到适当激励以减少损失并引入现代技术和管理方法时，PSP可以帮助改善运营绩效。 zz政治经济学与财政纪律不足国有公用事业可能会使得实施和维持透明有效的电价和补贴更加困难。当政策制定者、监管机构和公用事业最终受同一政治实体控制时，这种功能和财务上的分离不足可能使得政府为了政治原因人为地保持电价低廉变得相对容易，而不进行补偿 配电网的成本。虽然私有化并不能保证强有力的监管，但合同要求以及阻止投资者的风险可能会为政府提供更大的激励，以确保公用事业能够收回成本（并获得回报），无论是通过成本回收电价还是更好地管理行业补贴。 zz管理资本投资项目电力分销网络是资本密集型系统，需要及时投资以维护和升级资产，以提高性能并整合日益增长的变动和/或分布式电源份额。国有公用事业公司可能在自身资产负债表上筹集资金的能力较弱，转而依赖政府担保或发放/授予发展贷款以获得融资。此外，政府领导的资本项目可能效率较低，且资金使用价值更差。私人投资者可以通过提供自己的股权融资、更好的资本市场接入以及更丰富的企业财务管理专业知识，帮助解锁新的资本来源。 近期证据表明，尽管存在一些保留意见（Alkhuzam, Arlet, and Rocha 2018；Doumbia 2021；Gassner, Popov, and Pushak 2009），PSP已经改善了电力分配领域的成果。世界银行UPBEAT数据库中2019年和2020年的数据显示，私人配电公司和私人输电与配电公司（不包括尼日利亚的私人公用事业公司）更有可能至少收回其运营成本（图1.2）。3此外，本文讨论的印度、科特迪瓦、巴西、土耳其和乌干达等国家的经验，提供了有益的范例，说明了在分销领域实行良好管理的PSP所能带来的益处。 然而，经验也表明，PSP必须得到谨慎管理和监管，以避免私人投资者对本质上具有垄断性的业务进行滥用。私人投资者需要受到可执行的规定或与明确定义的性能目标、规定投资义务以及明确的角色和责任分配的合同约束。PSP还常常伴随着政治争议，因为客户担心价格上涨，政府员工担心自己的工作，这使得一些政府不愿接受私有化。 PSP在发展中国家，尤其是低收入国家中所采用的一种引起兴趣的模型是运营特许经营。运营特许经营是全面私有化的替代方案，其中资产所有权在很大程度上仍然属于政府，但运营（包括零售电力服务）由私营部门特许经营商来管理。这种方法有可能实现私有化的大部分效率效益，而政治上更容易接受且在交易结构上更为容易处理。尽管如此，与其他更为熟悉的PSP方法相比，运营特许经营模式在电力行业，无论是世界银行的客户还是他们的融资方，都普遍了解得较少。然而，该模式在水供应和卫生领域中应用更为普遍（参见附录D）。 本文介绍操作特许经营模式及其在发展中国家部署的情况。本文主要面向政府、金融家、律师、顾问以及其他从事或考虑在发展中国家电力分配领域进行PSP交易的实践者。本文旨在为利益相关者提供一种统一的语言和框架，以概念化这种较少见PSP方法，并对过去的经验和教训进行总结。 第二章提供了该模型的概述，并与其他常见的PSP方法进行了区分。第三章展示了来自科特迪瓦和印度的案例研究，这两个国家是运作特许权最突出的例子。第四章利用这些案例研究和其他PSP经验，确定了成功运作特许权的关键特征，并为模型的未来迭代提供了信息。附件包含了巴西、秘鲁、土耳其和乌干达PSP方法的案例研究。虽然这些案例不是运作特许权的直接例子，但它们提供了有用的事例，说明了如何将私有化与如员工补偿和接入扩展等非商业公共目标相协调。 2. 电力分销中的运营特许经营模式 2.1. 招标授权方和特许经营权者的职责与责任 在电力分配特许权制度下，公共事业（授权机构）将特许权授予私人投资者（特许权人），以在指定的地理区域（特许权区域）内进行电力分配，为期指定的时间。运营特许权模式的特点是，特许权人仅承担运营和维护电力网络，并向消费者提供零售电力服务的责任，而公共事业则保留电力采购和重大资本投资的责任。 表2.1列出了运营特许经营模式下公用事业部门和特许经营者的关键角色和职责。 特许经营者负责在其特许区域内通过配电网向客户供电，并按照监管机构批准的零售电价向消费者开具账单和收取收入。公用事业公司继续负责电力购买协议（PPAs），并向特许经营者供应大量电力以满足能源需求（包括尖峰需求），以确保特许区域内最终消费者的供电可靠性。 公共事业公司仍然负责承担主要资本支出，包括电气化和输电系统升级。特许经营者可能需要承担有限的资本投资以改善运营绩效，主要目的是减少商业损失。在其他方面，这可能包括在计量、计费、收款和客户服务体系方面的投资。 在其最简单形式中，运营特许权通过补偿运营和维护（O&M）成本以及一定利润来向特许权人支付报酬。这种报酬由特许权人收取的费率收入支付。此外，特许权人还会因为达成（或未达成）其绩效目标而获得（或承担）激励（或惩罚），例如，降低电力损失的目标。最后，对于其承担的有限资本支出，特许权人也可能在特许权期限内收回与资本支出相关的费用（如折旧、融资成本和合理的股本回报），并在特许权期限结束时获得未折旧资产的价值。 第四章更详细地讨论了运营特许权的个别参数以及它们的设计中的良好实践。 2.2. 比较电力分配领域中的运营特许经营模式与其他私营部门参与模式 在分销领域最常用的私营部门参与（