房地产行业报告：专项债收购存量闲置土地发行落地提速

专项债收购存量闲置土地发行落地提速 徐超S1190521050001证券分析师：分析师登记编号：戴梓涵S1190524110003证券分析师：分析师登记编号： 报告摘要 一、地方政府专项债券投向领域有所扩大。地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。地方政府专项债券包括新增专项债券和再融资专项债券等，地方政府专项债券投向领域有所扩大。 二、土储专项债的历史复盘。土储专项债出台之前（2001-2015年）：财政部允许土地储备机构举借土地储备贷款。2016年明确暂停向银行业金融机构举借土地储备贷款，土储专项债2017年正式启动，2019年暂停发行。 三、新一轮重启土储专项债相关政策及背景。2024年以来，中央会议多次出台支持盘活存量闲置土地相关政策，10月财政部提出允许专项债券用于土地储备。24年11月自然资源部出台文件，为收购土地提供了具体的指导策略。今年3月，两部门联合发布土地储备专项债券管理新规。专项债收购存量土地有助于减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。 四、各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展。据中指研究院不完全统计，截至4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量为848宗，总面积超过4000万平方米，总金额达1282亿元。3月以来各地公示节奏明显加快。 五、用于收购存量闲置土地的土储专项债发行情况。据中指研究院统计，截至4月10日，广东、四川、湖南发行的用于收购存量闲置土地的专项债金额分别为304.4/3.3/94.2亿元，合计总金额约为402亿元，涉及166个项目。具体城市来看，广东省中广州发行专项债金额超过60亿元，位居各城市首位，二线城市长沙和成都分别发行26.3亿元和2.8亿元。 六、投资建议。目前全国多地公布拟使用专项债收购存量闲置土地收储金额超过1200亿元，已经有发行落地的包括三个省份，合计金额略超400亿元，占比约三分之一左右，我们预计将有更多地区参考已发行专项债省份的做法，后续土储专项债发行速度有待加快。此外，专项债“自审自发”试点地区落地速度将相对更快一些。但考虑到收回收购土地仍面临抵押债权关系、收购定价等方面的问题，后续政策效果有待进一步观察，建议关注相关地方国企及开发商。 七、风险提示：专项债收储政策落地进程不及预期；土地市场走势超预期风险；房地产行业下行风险。 目录 1、地方政府专项债券投向领域有所扩大2、土储专项债的历史复盘3、新一轮重启土储专项债相关政策及背景4、各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展5、用于收购存量闲置土地的土储专项债发行情况6、投资建议7、风险提示 1、地方政府专项债券投向领域有所扩大 地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。 地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。按照债券资金用途，分为新增债券、置换债券、再融资债券；按照还款资金来源，分为一般债券和专项债券。 1、地方政府专项债券投向领域有所扩大 地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。 根据印发《地方政府债券发行管理办法》的通知（财库[2020]43号），一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。地方政府专项债券包括新增专项债券和再融资专项债券等，2024年地方政府专项债券累计发行7.7万亿元，其中新增专项债券发行4.0万亿元，再融资专项债券发行3.7万亿元。截至2024年底，地方政府债务余额47.3万亿元，其中专项债余额30.8万亿元，占比65%。 资料来源：Wind，太平洋证券 资料来源：企业预警通，太平洋证券 1、地方政府专项债券投向领域有所扩大 地方政府专项债券投向领域有所扩大。 专项债的投资领域：2024年新增专项债支持的范围主要包括11大领域，2025年新增了4个投向领域，包括1）支持收购存量商品房；2）支持盘活存量闲置土地；3）支持前瞻性战略性新兴产业基础设施；4）支持有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。 2019-2024年新增专项债资金用途对应规模较高的为市政和产业园区基础设施、棚户区改造和医疗卫生，规模占比分别为27.4%/13.4%/7.2%。 资料来源：企业预警通，太平洋证券 1、地方政府专项债券投向领域有所扩大 地方政府专项债券投向领域有所扩大。 根据2024年12月22日国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]52号），提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围。 此外，还提出允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。 2、土储专项债的历史复盘 土地储备的定义：据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》财预[2017]62号，土地储备是指地方政府为调控土地市场，促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施； 土地储备的流程包括三个环节：征购、储备和供地。1）征购环节：将符合条件的土地纳入储备范围；2）储备环节：按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。3）供地环节：将土地使用权提供给使用者。 2、土储专项债的历史复盘 土储专项债出台之前（2001-2015年）：财政部允许土地储备机构举借土地储备贷款。 2001年4月，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），提出“市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”明确金融机构可以为土地收储提供信贷支持。 2007年2月，财政部、国土资源部印发《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综[2007]17号）提出“土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款。” 2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），提出除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债。此外，地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。 2、土储专项债的历史复盘 土储专项债出台之前：2016年明确暂停向银行业金融机构举借土地储备贷款。 2016年2月，四部门发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。 并且明确根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下几个渠道筹集，包括地方政府专项债券、国有土地收益基金、土地出让收入、市场化融资等。 2、土储专项债的历史复盘 土储专项债出台之前：2016年明确暂停向银行业金融机构举借土地储备贷款。 根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。 2、土储专项债的历史复盘 土储专项债2017年正式启动，2019年暂停发行。2017年5月，财政部发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），明确地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式，正式推出土地储备专项债券，对其发行主体、偿债资金来源、预算管理、监督管理等进行规范。 2019年下半年房地产调控趋严，2019年9月国常会宣布专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。至此土地储备专项债券暂停发行。 2020年7月，财政部发布的《关于加快地方政府专项债发行使用有关工作的通知》中强调“严格新增专项债券使用负面清单，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。” 2、土储专项债的历史复盘 土储专项债2017年正式启动，2019年9月暂停发行。 2017年7月14日，北京发行了全国首批土储专项债；据不完全统计，2017年7月至2019年9月，全国共发行土地储备专项债券426只，金额合计为14914亿元，具体每年分别发行土储专项债规模分别为2407亿元、6053亿元、6455亿元。其中2018年下半年发行规模较高，2019年发行节奏较为平稳。分省份来看，其中广东省和江苏省分别发行1451亿元和1438.3亿元，规模排名位居前列。 资料来源：Wind，太平洋证券 资料来源：Wind，太平洋证券 3、新一轮重启土储专项债相关背景及政策 2024年以来，中央会议多次出台支持盘活存量闲置土地相关政策，10月财政部提出允许专项债券用于土地储备。5月17号国务院政策例行吹风会提及“支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地”，随后自然资源部及国家发改委出台了一系列关于妥善处置闲置存量土地的政策措施。2024年10月，国新办发布会提出允许专项债券用于土地储备。 3、新一轮重启土储专项债相关背景及政策 24年11月自然资源部出台文件，为收购土地提供了具体的指导策略。2024年11月11日，自然资源部公布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，提出使用专项债券资金用于收回收购土地，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。 3、新一轮重启土储专项债相关背景及政策 今年3月，两部门联合发布土地储备专项债券管理新规。 2025年3月11日，自然资源部和财政部联合印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发[2025]45号），明确发债要求及资金使用主体，从完善专项债券申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理等方面提出具体要求。对于专项债用于土地储备的多项细则进行了明确，指导地方积极落实相关工作。 3、新一轮重启土储专项债相关背景及政策 目前城投托底城市土地，开工率较低，闲置土地较多。 2021年房地产行业下行周期中，民企大量退出土地市场，城投起到拖底作用，但开发能力较弱。据克而瑞数据，从2021年至2024年5月，重点监测的30个重点一二线城市成交的含宅用地中，有46%的地块由城投公司竞得（含合作拿地）； 2021年至今，地方国企、央企、民企和城投拿地项目中全部开工的地块仅为73%/65%/41%/20%，加上部分开工的地块，总体开工率分别为78%/72%/44%/22%； 资料来源：克而瑞，太平洋证券 资料来源：克而瑞，太平洋证券 3、新一轮重启土储专项债相关背景及政策 时隔五年重启土储专项债，给予资金支持，加快消化存量土地。 土地出让金收入占政府性基金预算收入比例超过80%，截至2024年12月，地方本级土地出让收入累计同比下降16.0%，地方政府财政压力较大，对于房企而言，2022年以来房地产开发企业到位资金持续恶化，盈利能力变差。此次重启土储专项债有助于减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。 资料来源：W