碧水之路——水污染治理行动十年回顾与展望

概要 03 CONTENTS 水质监测和发布大幅扩展助力落实责任创新模式引入社会监督监管透明调动市场力量多元参与推动源头治理十年治水成效斐然多元参与碧水行动展望050506070808 水污染治理十年成效（2015-2024） 数据中的改变市民眼中的水质改变9096 04 01 多元参与深入推进碧水行动展望 “水十条”的由来和启动 扩展水环境信息公开，完善多元共治格局以环境健康目标引导城乡水源地保护融合污染源数据，强化监管和社会监督加强地下水和近海污染防治新污染物治理更需多元参与源头管控推进污水处理减污降碳协同增效落实生态环境分区管控要求由水污染防治向水生态修复转变建设美丽河湖，实现人水和谐105107108109111116117119121 水污染问题一度突出水污染防治行动计划启动“水十条”总体要求及本报告关注重点121313 02 多元参与推进碧水之路 “水十条”要求强化全民参与大规模监测发布形成约束激励创新模式引入社会监督监管透明调动市场力量多元参与推动源头治理1616345875 附件：美丽河湖优秀案例和提名案例名录 编制团队 指导单位 鸣谢 水质监测和发布大幅扩展助力落实责任 在水环境监测发布方面，在“水十条”的引导下，过去十年间，国家地表水监测网断面数量大幅增长，国控地表水监测断面从 2015 年的 972 个增长到“十四五”期间的 3646 个，水环境信息公开总体更加系统、及时、完整，用户友好性也越来越高。 断面的监测结果。水质监测结果的完整公开，为多角度统计分析提供了可能。 水质数据公开的用户友好性也得到提升。一些省市将水质监测信息制作成数据地图，标注监测断面的位置，用颜色区分水质类别等级，还可以查询历史数据 ; 既满足了公众的环境知情权，也便于各界充分利用这些基于公共资源投入而产生的监测数据。 从系统性看，据“蔚蓝地图”数据库数据，自 2014年到 2023 年，公开信息的国控和省控水质监测站点从971 个增加到 6431 个。2020 年 12 月，国家地表水水质融合数据正式发布，每月更新 3646 个监测断面水质监测结果。2016 年 1 月开始，全国所有省区市开始公布城市水源地月报，2018 年起县级水源地水质报告也开始公开。地方地表水水质监测网络的覆盖度和监测信息公开程度也在提升，其中江苏省生态环境厅省控地表水水质平台和浙江省杭州市的“杭州河道水质”“杭州智慧河道云平台”都很突出。 基于大规模水质监测，2019 年，生态环境部组织开展城市水环境质量排名工作，并在季度报告中发布城市水质指数（CWQI）前 30 位城市和后 30 位城市名单，以及改善前 30 位城市和后 30 位城市名单。国家环境主管部门公开发布评价结果。相关信息通过传统媒体和自媒体大量传播，产生了广泛的社会影响，对排名靠前的城市是一种表彰和激励，对排名垫后的城市是督促和鞭策。 概要 自上世纪八十年代以来，历经 30 年大规模的工业化和城市化，中国的社会经济高速发展，数以亿计的人口脱贫，人民生活水平不断提升。但与此同时，粗放的发展方式也导致污染排放和生态退化，一些地区水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题十分突出，影响和损害公众健康，成为困扰经济社会持续发展的难题。 从 2015 年到 2025 年，从“水十条”到碧水保卫战，水污染防治走过了整整十年。期间新环保法开始实施，《水污染防治法》修订发布，排污许可制度不断完善，为水环境保护提供了强有力的制度保障。作为长期关注水污染防治并开展水环境保护公众参与活动的环保组织，公众环境研究中心（IPE）和绿色江南（PECC）成立联合课题组，着重梳理水污染防治公众参与和创新机制建设的落实情况，识别和分析多元参与在水污染防治中发挥的作用。 从及时性来看，2020 年 11 月，生态环境部正式发布国家地表水水质自动监测实时数据，实现每四小时数据更新。浙江省、安徽省、福建省、江西省、湖南省、四川省等也公布了辖区内自动监测站的实时数据。 以山西为例，2019 年 1-3 月，山西省有 5 个城市排名中位列后 30 位。为治理流域污染，山西省采取多种措施，明确将国考断面劣 V 类比例达标情况定为约束性指标，每季度进行通报，推进度、找差距、跟踪问效促落实；2022 年又详细列出全省各城市领导干部问责清单。经过努力，山西省城市全面退出后 30 位之列。 为切实加大水污染防治力度、保障国家水安全，国务院于 2015 年 4 月发布《水污染防治行动计划》，简称“水十条”。作为首个水污染治理全国行动计划，其十大行动涉及方方面面，特别强调坚持全民参与，并对如何形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制提出了具体要求。 回顾“水十条”发布十年以来的水污染治理进程，课题组认为“水十条”提出的落实各方责任、推动全民参与的要求，引导中国踏上了多元参与的治水之路，以大规模监测和排污许可制度为基础，以水质和污染源信息公开为先导，引入社会监督，强化环境执法，压实政府责任，调动市场力量，成功推进了水源地保护、城市黑臭水体治理、长江和黄河保护、重点海域综合治理和农业农村污染治理，实现水环境质量显著改善，在十年间取得水污染治理的历史性进展，惠及亿万国民的民生福祉。 从完整性来看，生态环境部发布国家地表水监测断面水质评价结果（水质类别），也包括各项监测指标的数值。地方城市如威海市、赤峰市等，也完整公开了河流、湖库 创新模式引入社会监督 中央生态环境保护督察的开展，有力推动了水污染治理和水环境质量改善。中央生态环境保护督察是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大体制创新和重大改革举措。从 2015 年底启动河北省督察试点，2018年完成第一轮督察全覆盖，2019 年启动第二轮督察，2023 年全面启动第三轮督察。中央生态环境保护督察聚焦生态环境保护领域的突出矛盾和重大问题，敢啃“硬骨头”、专攻“老大难”，以鲜明的态度、坚决的措施推动被督察对象增加资金投入、补齐设施短板、解决突出问题、完善工作机制，切实推动水污染问题的解决。 创造性地通过新媒体收集公众意见。2016 年 8 月，微信举报平台数据与“蔚蓝地图”APP 实现联通。两部委的创新实践，点燃了社会公众和民间环保组织的参与热情。2016 年到 2020 年，“蔚蓝地图”APP 共呈现黑臭水体举报 13058 条，其中多达上万条得到政府回复。 通过充分的信息公开，黑臭水体治理和水源地整治均形成了较为广泛的公众参与，有力协助了问题识别排查、整治效果检验和长效维护，得到主管部委的肯定。与此同时，在河长制推进的过程中，多地引入“民间河长”，成为河长巡查监督的得力助手。 在本报告中，课题组围绕监测发布落实责任、创新模式引入社会监督、透明监管调动市场力量、多元参与推动源头治理四个方面，梳理了公众参与的进展，及其对推进“水十条”目标达成所发挥的作用。 2016 年 2 月，住建部和原环保部正式发布黑臭水体清单，并联合推出“城市水环境公众参与”微信举报平台， 2017 年，SEE 基金会和 IPE、自然之友、河流守望者 发 起“ 卫 蓝 侠· 清 水 为 邻” 项 目， 联 合 全 国 20 多 家NGO，对城市建成区黑臭水体开展识别、举报和治理成效监督。社会公众和民间环保组织共同努力推动多条黑臭水体被增补进入治理清单，得到了有效治理，也共同见证了黑臭水体治理后的转变，得到时任生态环境部水环境管理司张波司长的肯定。 截至 2019 年底，在三年多时间里，全国累计完成2804 个水源地整治，共有 10363 个问题得到整改，一批久拖未决的老大难问题得到纠正，7.7 亿居民的饮用水安全保障水平得到提升。2020 年，全国地级及以上城市在用集中式生活饮用水水源达标率为 94.5%，达到《水污染防治行动计划》设定的 93% 目标。 多元参与推动源头治理 自下而上的公众参与是对自上而下政府监管的有益补充。截至 2024 年 12 月，在绿色江南、清源环保、芜湖生态中心、绿行齐鲁、青赣环境交流中心、绿行太行、空气侠、绿满江淮等环保机构，以及数百万蔚蓝网友的共同监督下，全国共计 6497 家重点排污企业就其在线监测数据超标问题进行了公开回应说明，累计 13996 次，其中涉水 8 千余次。 污染治理需要社会广泛参与。2013 年环保组织建言和两会相关提案得到政府部门积极回应，原环境保护部要求国家重点监控企业、城市污水处理设施以及集中直接排放污水的规模化畜禽养殖场自 2014 年起实时公开排放数据，在全球开创了污染源数据大规模实时公开的先河。 2016 年以来，在推行河长制的过程中，全国河道、湖库沿岸纷纷树立公示牌，公开相关信息，方便了群众监督。一些城市还开发了“河长制”APP 或小程序，更新河流动态，并设有在线举报功能。一些地区还特别聘请了“民间河长”，以绿色汉江发起人运建立为代表的一批长期关注河流保护的社会人士受聘担任“民间河湖长”。成都绿氧、贵州黔仁生态等还与政府共同招聘和管理民间河长。 在全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动中，各地按照原环境保护部的要求，每月通过政务网站公开问题清单和整治进展情况，邀请媒体、公众等参与监督。2018 年，IPE 将水源地问题清单及其整治进展标注在“蔚蓝地图”网站和 APP 上，供环保组织和志愿者便捷获取。2018 年 10 月，千禾社区基金会、河流守望者等近百家环保机构和个人加入“保护水源，我是行动者”倡议网络，其中数十家机构参与了水源地巡护活动。 山东、浙江、河北等地区，基于自身管理诉求，也基于社会公众关注，不断完善辖区重点监管污染源信息披露系统，形成了良好的污染源环境信息披露实践。截至2024 年 4 月，通过网络公开渠道可以获取到全国 7 万家排污单位自动监测数据，是 2014 年的 12 倍，其中涉水企业共计 4 万余家。 鉴于污染防治的新形势，为配合打好污染攻坚战和碧水保卫战，多家环保组织积极学习和应用无人机遥感等新技术，专业化地参与污染源调查和河湖巡检，成为政府监管工作的有力补充。其中绿色江南累计使用无人机调研24 个省和直辖市的化工园区 118 个，企业 6000 家左右，推动解决涉水污染问题。南昌青赣自主掌握基于无人机平台多光谱水质遥感反演技术，常态化协助生态环境、城市管理部门快速开展河道巡查与污染排查溯源工作。 为便于公众获取身边企业的监测数据，IPE 于 2014年 3 月上线了“污染地图”APP（“蔚蓝地图”APP 的前身），集成各政府信息平台公开发布的在线监测数据，并标注在电子地图上，同时进行了可视化处理。借助“蔚蓝地图”APP的一键转发功能，很多环保组织和蔚蓝网友在分享信息时，还会 @ 当地的环保官微，形成“微举报”。基于数据的“微举报”社会监督模式，让公众、环保组织与地方环保部门形成统一战线，共同推动排污企业达标排放，形成了多方良性互动。 监管透明调动市场力量 污染源自动监测数据的公开，有效促进了数据应用。2015 年实施的新环保法纳入的两把“利剑”——按日计罚和环境公益诉讼，也都受益于污染源自动监测数据的应用。环境信息公开还为自然之友、环友科技、绿色江南等开展环境公益诉讼提供了重要的数据支持。 作为“世界工厂”，大量的生产和加工有力促进了中国经济社会的发展，但也污染了我们的河流、湖泊、地下水和近海，给水生态、水安全和公众健康带来了风险。2008 年实施的《环境信息公开办法（试行）》拉开了中国环境信息公开制度化的序幕。2015 年修订施行的《中华人民共和国环境保护法》，史无前例地专章规定“信息公开与公众参与”，为中国环境信息公开法规建设奠定了坚实基础。 环境绩效指数（DynamicEnvironmentalPerformanceAssessment，简称DEPA）覆盖上千万家企业，赋能公众参与和社会监督，也为绿色供应链和绿色金融提供了有力工具，自 2019 年以来，协助金融机构梳理了 300 万家