2025年政府工作报告学习体会：投资于人，消费为重

投资于人，消费为重——2025年政府工作报告学习体会 专题报告 主要内容： 一、2025年经济发展目标基本持平去年，紧抓高质量发展，新增民生导向。报告直面困难，指出目前外部环境更趋复杂严峻、对我国贸易、科技等领域造成更大冲击，内部经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，消费不振、部分企业账款拖欠问题仍较为突出。 中证鹏元资信评估股份有限公司研究发展部 吴进辉wujh@cspengyuan.com 我国宏观政策调整思路出现比较大的创新，是去年9月26日中央政治局会议调控思路的延续。报告在坚持“稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破”的同时，强调要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，但又要求“讲求时机力度”，保留政策空间，将会依据形势变化动态调整、积极应对。报告“接地气”，强化民生导向，打破了“消费是慢变量”的常规，把提振消费放在更加突出的位置，而且强调促消费和扩投资之间要形成互动。宏观调控中重视资产价格，把稳住楼市股市写进总体要求，引导更多资金资源“投资于人”。 陈祉祺chenzhq@cspengyuan.com 二、“5%左右”的经济增长目标符合市场一致预期，物价目标下调至“2%左右”。GDP增速符合市场预期，与京沪广等地GDP增速保持一致，兼顾就业目标与我国二〇三五年远景目标；就业目标维持不变，符合我国实际；物价目标由3%调降至2%，是由防止通胀到提高物价的方向性转变，通过向全社会和市场强化价格指标导向作用，推动物价温和回升，改善供求关系。 三、财政政策：持续用力、更加给力，提高财政赤字率。今年赤字率安排4%左右，达到历史新高，符合市场预期，对应财政赤字规模5.66万亿元，比去年增加1.6万亿元，加快支出进度，加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出。特别国债合计发行1.8万亿，略低于市场预期，其中8,000亿元用于支持“两重”，2,000亿元用以大规模设备以旧换新，3,000亿用以消费品以旧换新；新增专项债达到4.4万亿，基本符合预期。 四、货币政策：适度宽松，适时降准降息，关键是节奏和时机。延续了中央经济工作会议的说法，时隔14年的总基调“适度宽松”也让货币政策的宽松空间进一步打开，大方向不变，但注意宽松落地的时间和节奏，核心取决 于经济基本面和政府债发行等因素。降息方面：兼顾多目标平衡，择机调整优化政策力度和节奏，预计2025年降息2次，每次20bp。降准方面：预计2025年降准2-3次，每次50bp，可突破5%下限。报告强调“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新﹑绿色发展﹑提振消费以及民营﹑小微企业等的支持”。 六、因地制宜发展新质生产力，新动能积厚成势、传统动能焕新升级。推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。重点做好以下三方面工作：一是强调传统动能焕新升级，化解重点产业结构性矛盾；二是强调持续培育壮大新动能，加快布局建设未来产业；三是强调激发数字经济创新活力，以数据要素赋能实体经济。 今年年初，DeepSeek全球走红与人形机器人上春晚给资本市场同样带来显著影响。今年以来我国DeepSeek指数、人形机器人指数、恒生科技等相关指数持续走高，DeepSeek指数开年以来涨幅超70%、人形机器人指数涨幅超40%；与此同时纳斯达克指数持续走低，跌幅超6%。 七、全面深化改革：发挥经济体制改革牵引作用，以改革促发展。激发各类经营主体活力，加强国有企业的战略使命担当，同时要加强民营企业的权益保护，提升民营企业的信心和活力；纵深推进全国统一大市场建设，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置效率，避免“内卷式”竞争。深化财税金融体制改革，开展零基预算试点、大力推动中长期资金入市、改革优化股票发行上市和并购重组制度。 八、房地产：持续用力推动市场止跌回稳，调减限制性措施。报告延续了去年年度中央经济工作会议对2025年房地产的定调，提出持续用力推动房地产市场止跌回稳。本次报告房地产相关的一大亮点就是指出了“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，有利于地方政府更好地支持 盘活存量用地和商办用房。因城施策调减限制性措施，注意城中村和危旧房改造的范围扩大等。 九、城投：在发展中化债、在化债中发展。相较去年政府工作报告，化解地方债务风险的方案逐步优化，新提出“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”进一步给予指引，并且从“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”到“发展中化债、在化债中发展”，标志化债政策思路上的转变，将“发展”的要求有所提高，地方可以在债务压力减轻的同时将更多资源用于发展。 2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京召开，报告全面回顾了2024年的工作，提出2025年经济发展的目标与要求，结合国新办解读会、发改委和财政部提交的草案报告，对政府工作报告进行全面学习和解读。 一、2025年经济发展目标基本持平去年，紧抓高质量发展，新增民生导向 政府工作报告首先对2024年工作进行了回顾，去年国内生产总值达到了134.9万亿元，同比增长5%，增速居世界主要经济体前列，各项工作圆满完成。随后重点提出了2025年经济社会发展目标和政策取向。对于当前的经济形势，报告认为当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少的困难和挑战。从国际看，世界经济增长动能不足、分化加剧，地缘政治紧张因素依然较多、单边主义和贸易保护主义升级、民粹主义和内顾倾向增强、关税壁垒增多。从国内看，经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足、消费不振、部分企业生产经营困难、群众就业增收面临压力、重点领域风险隐患仍然较多。同时指出，我国具有显著的体制优势、需求优势、供给优势及人才优势，有需求升级、结构优化和动能转换的广阔增长空间，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，经济长期向好的基本趋势没有改变也不会改变。 2025年经济发展主要预期目标：国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1,200万人以上；CPI涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善。总结看，经济发展目标符合预期，基本持平2024年水平，CPI涨幅目标由3%降低到2%，粮食产量目标值由1.3万亿斤以上提高至1.4万亿斤左右，单位能耗目标值由降低2.5%提高到3%。 2025年总体宏观政策要求与中央经济工作会议保持一致，紧抓高质量发展，新增强调政策民生导向：政府工作报告指出，今年将坚持“稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能”。与中央经济工作会议相比，此次报告强调了“根据形势变化动态调整政策”、“讲求时机力度”，表明宏观经济政策实际上还留有后手，将会依据形势变化动态调整、积极应对，为我国经济增长提供强有力的政策支撑。报告特别注重体现“民生为大”，在预期目标部分提出居民收入增长和经济增长同步，新增“强化宏观政策民生导向”的表述，强调要将经济政策的着力点更多转向惠民生、促销费。 报告首次提出要推动更多资金资源‘投资于人’：习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上指出，“要把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来”，强调“投资于人”与我国当前经济增长动能转变、人口增量发展转向减量发展阶段的现状密切契合。通过“投资于人”提高人口素质、创造有利于发展的人口总量势能、结构红利和素质资本叠加优势，形成经济发展和民生改善的良性循环，为实现中国式现代化提供重要支撑。 同时，报告还指出，今年将开展“十五五”规划编制工作。要求深入分析“十五五”时期新的阶段性特征，科学确定发展目标，谋划好重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目，更好发挥规划对经济社会发展的引领作用。 二、“5%左右”的GDP增长目标符合一致预期，物价目标下调至“2%左右” 2025年GDP增速预期目标为“5%左右”，持平2024年，符合市场一致预期。一是根据就业与经济增长的对应关系，综合2019年、2021-2022年和2023年、2024年来看，GDP增一个点拉动就业人数均值230万人左右，那对应实现1200万人的新增就业目标需要的实际GDP增速中枢是5.2%左右；二是根据“十四五”规划、二〇三五年远景目标、二十大报告隐含要求，结合我国经济的潜在增速和要素水平，2035年我国要实现中等发达国家的收入水平，15年的平均GDP增速是4.7%，第一个五年平均增速为5.3%左右。据此测算可知，2025年的GDP增速最低值是4.7%，经济隐含增速仍不低。这一目标的设定类似吉格勒定理， 起点高才有利于稳预期和提信心。从地方政府工作报告来看，GDP加权平均增速为5.3%，较2024年下降0.3个百分点，其中经济大省经济增速均未下调，广东、江苏、山东今年GDP目标均持平去年，2025年京沪广GDP增速目标（与全国GDP增速最为接近）均设定为5%左右； 目标增速并不等同于实际增速，历史上GDP目标值设置在“左右”，往往是一个实际增速的最低要求，考虑到外部形势更趋复杂、经济运行困难挑战增多，实现这一目标并非易事，但自去年9月以来，一揽子增量政策和存量政策正持续发挥作用，特别是今年实施多年未有的更加积极有为的宏观政策组合，势必为经济增长提供强有力的政策支撑需要政策保驾护航。从历史来看，绝大多数年份基本完成或超额完成了GDP增速目标，自2010年以来，只有2022年未完成GDP目标，2015年和2014年实际增速略低于目标值0.1个百分点，但也属于目标“左右”这一容忍范围之内。 2025年新增就业人口目标维持2024年不变。从实际每年完成的新增就业人数来看，基本每年完成的实际新增就业人数都超1,200万人，近10年均值是1,288万人，因而制定目标1200万人以上是符合事实的，基本可以实现目标。2025年城镇调查失业率目标为5.5%左右，与去年持平，预计完成难度不大，特别注意就业总量与结构性矛盾。 2025年物价涨幅目标由往年的3%首次下调至2%左右。2024年全年CPI同比增长0.2%，PPI同比下降2.2%。目前CPI同比持续低位徘徊，PPI同比连续28个月下降，价格偏低造成宏观经济与微观经济体感存在温差，会造成实际利率偏高，债务负担加重，引发企业投资意愿下降、居民就业和增收困难。在当前我国物价下行压力大于上涨压力的背景下，为了防止物价涨幅太大带来通货膨胀风险设定的3%CPI目标显然不再适用，将物价目标调降至2%是由防止通胀到提高物价的方向性转变，通过向全社会和市场强化价格指标导向作用，推动物价温和回升，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间。预计今年价格将延续温和回升态势，社融和货币供应量需要与物价水平整体匹配，货币政策仍然要紧盯物价增长情况。 资料来源：Wind中证鹏元 资料来源：Wind中证鹏元 三、财政政策：持续用力、更加给力，4%的赤字率创新高 政府工作报告对财政基调的表述延续了去年年底中央经济工作会议的基调，实施更加积极的财政政策，确保财政政策持续用力、更加给力。更加积极的财政政策主要体现在以下几个方面： （1）提高财政赤字率，加大支出强度。今年赤字率安排4%左右，比去年提高1pct，符合市场预期，对应财政赤字规模5.66万亿元，比去年增加1.6万亿元。考虑到不计入赤字率的特别国债和专项债，广义赤字率9.90%，比去年提高1.8pct。 数据来源：财政部中证鹏元整理，注意广义赤字率为今年实际支出，笔者自行测算，非预算赤字，特别指出今年的2万亿置换债已经纳入到2024年的财政预算，官方赤字以财政最终审核的预算报告为准。