土地专题：专项债收储知多少？

专项债收储知多少？ 2025年02月24日 ➢土储专项债的前世 土地储备融资渠道经历了三阶段。 第一阶段：土地储备贷款（2001-2012年） 第二阶段：不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（2016-2019年） 第三阶段：土地储备专项债被叫停（2019年9月以来） 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001邮箱：tanyiming@mszq.com 2017-2019年，土储专项债成为了地方专项债的重要投向领域，年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元，占当年新增专项债比例分别为32%、44%、31%，均在30%以上。 研究助理韩晨晨执业证书：S0100123070055邮箱：hanchenchen@mszq.com 按规模加权，各地土储专项债加权平均发行期限各月份均值大多接近5年，与62号文中要求的“原则上不超过5年”相匹配，不过后期部分债券发行期限拉长，如2019年5月发行的19广东债23、19广东债25，其期限为7年；加权平均发行利率通常在3%-4%左右。 相关研究 1.固收周度点评20250223：债券跌出性价比了吗？-2025/02/232.流动性跟踪周报20250222：资金跨月与大额存单到期-2025/02/223.高频数据跟踪周报20250222：工业生产环周回暖-2025/02/224.基金产品研究：2024Q4债基杠杆回落、久期拉长-2025/02/215.转债策略研究系列：可转债定价模型——考虑信用、退市及稀释风险-2025/02/20 ➢土储专项债的今生 2025年1月，国务院新闻办公室新闻发布会财政部综合司司长林泽昌发言，表示在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目。 截至2025年2月18日，惠州、珠海、肇庆、茂名等16个地市已披露项目明细，拟收储超200宗地，总价超400亿元。 从土地使用权人性质来看，国有企业占比超八成；拟收购土地涉及住宅用地、工业用地、商业用地、综合用地等多种类型；出让时间多集中在2020年后；在定价方面，约70%的地块拟收购价格与成交价的比值在0.8-1.0之间，超40%的地块比值在0.9-1.0之间。 另外，北京市财政局发行2025年北京市政府专项债券（五至十七期），其中专项债券土地储备项目28个，发行额度为138.9亿元，但多用于一级土地开发。 ➢土储专项债后续怎么看？ 分别从闲置土地的建筑面积*出让价格、土储专项债占比这两个角度看，闲置土地收购规模或较大。 首先，考虑到待开发土地中存在土地不适合开发等情形，假设按照50%的收购量，闲置土地收购总规模或在3.6万亿元左右，均摊到三年，每年或超万亿。 结合实际情况来看，收购比例在30%-50%更为合理，那么均摊到每年收购规模或在7200-12000亿元之间。 另外，土储专项债的历年占新增专项债比例均超30%，按照最低30%这个比例，土储专项债规模或超万亿，结合历史的发行规模，今年土储专项债的规模或在6000-12000亿元。 若有如此大规模的土储专项债，对房地产、地方政府和地方城投平台而言都有明显利好。一方面可以缓解地方财政压力，另一方面可以改善城投公司的现金流状况，对房地产投资的刺激作用在时间上相对滞后，但效果上仍具潜力。 ➢风险提示：政策理解不到位的风险；数据测算假设与实际存在偏差的风险；政策具体落地和执行不到位。 目录 1土储专项债的前世....................................................................................................................................................32土储专项债的今生....................................................................................................................................................62.1 2024年以来政策变化........................................................................................................................................................................62.2目前收储进行状况如何？.................................................................................................................................................................73土储专项债后续怎么看？......................................................................................................................................134风险提示..............................................................................................................................................................16插图目录..................................................................................................................................................................17表格目录..................................................................................................................................................................17 房地产市场以及土地市场的边际变化仍是2025年的市场重要关切，其中在政策端来说，收储落在了聚光灯之下，本文聚焦于此。 1土储专项债的前世 首先，我们从土储专项债说起： 土地储备融资渠道经历了三阶段：土地储备贷款（2001-2012年）；土地储备专项债（2016-2019年）；土地储备专项债被叫停（2019年9月-2024年）。 1、土地储备贷款（2001-2012年）： 在土储专项债出现之前，最早地方政府收购土地主要依托信贷类资金： 2001年4月，《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）提出“市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”。 2004年9月，《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发[2004]57号）提出“商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人不得发放土地储备贷款。 2007年11月，《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）明确“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证。 2012年11月，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）提出“土地储备机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策”。 2、不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（2016-2019年）： 2016年2月，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）提出，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，需纳入政府性基金预算。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。 2017年5月，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），提出“省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体”，“发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源”。 2018年1月，《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）进一步明确了 土地储备的资金收支管理。“财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、监督管理资金支付和收缴及土地储备专项债券发行、还本付息等工作”。 3、土地储备专项债被叫停（2019年9月-2024年）： 2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。此后，土地储备专项债发行暂告段落。 从历年专项债的投向可以看到，2017-2019年，每年专项债投向棚改和土储的规模占比合计达到60%左右。 资料来源：iFind，民生证券研究院 具体到土储专项债，2017-2019年，每年发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元，占当年新增专项债比例分别为32%、44%、31%，均在30%以上。 按规模加权，各地土储专项债加权平均发行期限各月份均值大多接近5年，与62号文中要求的“原则上不超过5年”相匹配，不过后期部分债券发行期限拉长，如2019年5月发行的19广东债23、19广东债25，其期限为7年；加权平均发行利率通常在3%-4%左右。 资料来源：wind，民生证券研究院 资料来源：wind，民生证券研究院 2土储专项债的今生 2.12024年以来政策变化 2024年5月，国务院政策例行吹风会上，自然资源部相关负责人表示，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，帮助企业解困。 2024年6月，自然资源部与国家发展改革委联合发文《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发[2024]104号），要求依法处置闲置土地，支持盘活存量土地，促进节约集约用地，从鼓励企业优化开发，促进市场流通转让等方面提出了18条举措。 2024年10月，国务院新闻办新闻发布会财政部副部长廖岷发言，提出“允许专项债券用于土地储备，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目”。 2024年11月，自然资源部印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发[2024]242号），提出“运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地”。文件还明确运用专项债收购存量土地的收购范围、收购价格、再供应原则等细则。 2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]52号），提出“支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房”。 2025年1月，国务院新闻办公室新闻发布会财政部综合司司长林泽昌发言，表示“研究扩大专项债的使用范围，允许用于房地产相关的‘两个领域’，这都是增加有效需求的政策。在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于