加速公平过渡 ： 影响政策指南

iStockPhotos 封面: Contents 执行摘要 3 1 导言 5 1.15气候与不平等的关系 ： 历史足迹1.2气候 - 不平等关系 ： 暴露于气候危险和7适应能力1.3气候与不平等的关系 ： 缓解措施的分布影响8行动 2 绘制气候缓解行动的经济公平风险图 10 3 公平气候行动的政策准则 17 3.1上下文特异性173.2有针对性的支持183.3政策排序193.4利益相关者参与和社会对话203.5公众意识和沟通21 4 公平气候政策设计的说明性案例 23 4.1燃煤电厂退役234.2逐步取消化石燃料补贴244.3绿色建筑项目264.4运输脱碳政策27 尾注 50结论 29附录 30致谢 48 免责声明 本文件由世界经济论坛发布，作为对某个项目、洞察领域或互动的贡献。文中表达的研究发现、解释和结论是世界经济论坛促成并认可的合作过程的结果，但其结果未必反映世界经济论坛的观点，也不一定代表其全部会员、合作伙伴或其他利益相关方的意见。 © 2024 世界经済论坛. 所有权利保留。本出版物的任何部分均不得以任何形式或通过任何手段进行复制或传输，包括复印和录音，或通过任何信息存储和检索系统。 执行摘要 气候变化的步伐继续加快，尽管世界各国正在加大努力减轻其影响。2023年，全球平均温度较工业化前水平上升了1.45°C。1使这一年成为有记录以来最温暖的一年，而2024年则创下新的温度高点。如果继续当前的政策，到2050年全球气温可能上升3.1°C。为了在2050年前将升温限制在1.5°C以内，各国必须承诺在2030年前减排42%，在2035年前减排57%。2作为下一轮国家自主贡献 (NDC) 的一部分。 为了应对部分潜在的经济公平风险，本文提出了以下五条政策建议： 1.因素 ， 如 背景特定性：各国的发展水平、产业结构、技术能力和治理结构可以显著影响气候政策的分配效应。基于具体背景的设计确保弱势群体不会被气候措施不公平地负担。了解这些当地条件有助于制定能够最大化共益（如就业创造和经济增长）同时最小化对弱势社区不利影响的政策。 气候变迁缓解不仅是技术与金融上的挑战，更是深刻的社会经济转型，是解决当前不平等现象、构建兼顾人类与地球的经济体系的机会。随着气候政策的范围扩大以达到1.5°C的目标，经济公平必须成为核心设计原则，确保转型的成本和收益能够公平地分配给相关利益相关者。截至2023年，72个国家的国家自主贡献（NDCs）中明确包含了“公正过渡”的概念。3这反映了对气候行动的社会维度逐渐增强的认识，尽管这种认识在解释和深度上有所不同。2025年 COP30 之前提交的即将更新的国家自主贡献（NDCs）为在国家气候行动计划中更一致、更连贯、更全面地锚定公平性提供了关键机遇。 2.社会经济中断针对性支持：气候政策的支持可能会不成比例地 影响低收入家庭、碳密集型行业工人以及边缘化社区。为了应对这些挑战，实施针对性支持计划——例如现金转移、税收激励和清洁技术补贴——至关重要。此外，持续的反馈循环和行政能力也是必不可少的，以随着时间的推移不断调整这些支持措施。 3.过渡到净零 政策序列化：减排需要既雄心勃勃又分阶段实施的政策，以逐步建立政治支持并最小化干扰。这包括随着时间的推移逐步提高措施的严格性，与使能因素的发展同步，并在政策工具实施的同时提供有针对性的支持。 这篇论文是由世界 公平转型倡议经济论坛，在Laudes基金会的支持下，提供工具和框架，并引导各国采取行动，实现绿色和公正的净零转型。该论坛借鉴了广泛的咨询成果以及全球经济委员会的知识和见解。公平过渡 4. 利益相关者参与和社会广泛的利益相关者 ，对话：在整个政策过程中，应包括咨询当地社区、工人、企业以及民间社会团体。有效的参与可以建立信任，确保透明度，并促进受影响群体的归属感和合作精神，从而导致更加公平的政策结果。 该报告概述了在整个气候政策周期中（从设计和实施到监测与评估）整合公平考量的五项关键指导原则。此外，还呈现了有关企业界对绿色转型在经济和公平影响方面看法的新国家层面数据。 5.清除,沟通与意识提升：持续沟通气候行动带来的益处 ——如空气质量改善、就业创造和经济机遇——可以培养以机会为中心的气候行动叙事。针对文化规范、当地条件和信息获取公平性的定制化沟通方式有助于构建更广泛的公众支持，并确保所有社区都能获得信息并参与绿色转型。 全球范围内，根据论坛的高管意见调查，近80%的受访executives预计，在其国家至少一个主要经济部门的转型过程中，资本和融资的不平等获取将成为特点。此外，被调查者中有三分之一的人预期生活成本将上升，而有三分之一的人担心经济中会出现某种形式的就业替代。 这些准则可以纳入国家气候行动计划的设计中，以表明对公平和正义的强烈承诺，并动员全社会的响应，以便及时实现气候目标。 这些准则可以促进公平转型的连贯方法，并在不同的政策领域（包括劳动、教育、社会福利、规划、能源和环境）中加强气候缓解努力。有效地整合 1Introduction 2024年7月22日，全球记录上的最高单日全球气温达到17.16°C。在此之前，2024年的前六个月每个月都创下了新的全球温度纪录，延续了2023年连续七个月打破记录的趋势。4现在 ， 极端高温每年估计会杀死 50 万人。5其 然而，加快气候行动的紧迫性只有在基于对气候变化的不均衡原因和影响（包括历史和当前的影响）的理解，并有效解决与气候行动相关的成本和效益不对称的情况下才是可行的。 他极端天气事件，从野火到干旱再到龙卷风，已在全球范围内造成了显著的人类和经济损失。气候变化的影响正在扩散并加剧，促使加快气候行动以遏制其最严重的后果。 整合投资组合中的股权并在缓解政策的周期中融入公平性是这一努力的核心。本文探讨了气候变化与不平等之间的不同层面的交互作用，提出了与公平性相一致的国内缓解政策指南，并展示了相关案例。 1.1 气候与不平等的关系 ： 历史足迹 国家仍然占累计历史排放量的超过50%（如图1[a]所示）。各国在减缓气候变化方面的责任仍然是公正过渡挑战的核心。 尽管所有地区都受到了气候变化的负面影响，但今天受气候变化影响最严重的国家往往是历史上对这一问题贡献最小的国家。例如，据一些估计，北美和欧洲预计因气候变化而面临中位收入永久性减少约11%的风险，而南亚和非洲则是受影响最为严重的地区，预计中位收入将减少约22%。6人均 CO 排放量2 此外，个人排放足迹在各国收入分配范围内反映了类似的不平等现象。最高10%的收入 earners贡献了全球超过一半的排放量，而国内不平等如今占到了全球排放不平等的三分之二。气候行动必须承认历史上的差异，以确保那些历史上低排放足迹的人们不会被剥夺改善生活水平的机会，并且要认识到在“跨越式”向绿色增长转变的过程中共同承担的责任，否则气候变化与经济发展之间的权衡可能无法得到适当解决。 低收入和较低中等收入国家的水平仍然显著低于高收入国家（图1[b]）。高收入国家累计历史排放量的比例实际上正在下降，这是由于绿色技术的进步、雄心勃勃的气候政策以及经济向低能源密集型工业部门的转型，同时这些国家的经济增长和人口迅速增加。 1.2 气候与不平等的关系 ： 暴露于气候危害和适应能力 历史上的气候变化贡献不平等与气候风险暴露不平等及适应能力之间的不平等相互强化。例如，大约每5人中就有1人可能经历一次他们难以恢复的严重天气冲击。7全球适应指数2022年版总结了各国对气候变化的脆弱性和提高韧性准备情况，指出排名前100的最好表现国家中有81%属于高收入或上中收入国家（如图2所示）。8 气候变化的影响以及适应能力也因收入水平和影响渠道的不同而异。进一步而言，这些影响可能会加剧现有的不平等现象。此外，边缘化群体（例如，女性和土著人民）往往高度依赖自然资源维持生计，并缺乏储蓄、信贷和保险等手段来应对和恢复气候灾害。因此，这些社区不可避免地更为暴露于气候变化最严重的长期后果之中。9反复出现的气候冲击不仅会增加贫困水平，还会将家庭困入长期的贫困循环中。因此，气候行动必须认识到气候变化原因和影响的不均衡性，以确保责任负担不会不公平地落在最易受冲击但最无力应对的家庭身上。 历史上的碳足迹差异，以及当前气候风险暴露不平等和适应能力的差异与国家收入相关。类似地，温室气体（GHG）排放的个体足迹与其暴露程度也表现出类似的关联性。 1.3 气候与不平等的关系 ： 缓解行动的分布影响 气候变化与不平等之间的关系中还包含一个额外维度，即分配不公，这涉及气候缓解行动在成本和收益上的不均衡分布。历史上的不平等以及与气候变化灾害暴露和适应能力相关的不平等是由于气候变化原因和影响的不均衡性所导致的，这些原因和影响受到消费和排放不平等的影响。相比之下，分配不公是由气候缓解行动带来的风险。气候行动不一定产生社会经济不平等，但缓解政策可能会有逆向影响，从而加剧现有的分歧。例如，能源成本可能占低收入家庭收入的重要比例，尽管绝对使用量相对较低且低于其较富裕同侪。许多来自这一群体的人依赖于过时的家电并居住在隔热不良的住房中。对能效标准的强制执行可以对这一群体施加不成比例的成本。 在缺乏支持的情况下，可能没有能力将消费转向更节能的选择，因此可能会面临更高的成本。气候缓解政策对就业的逆向影响在重工业排放密集型产业占比较大国家中可能尤为显著。正如世界银行2022年中国国家气候与发展报告所指出的，由于气候行动导致缩减的行业部门和个人的人口特征将与因气候行动而扩张的行业部门和个人的人口特征存在显著差异。 气候变化在地理和时间维度上与社会经济不平等相互交织并强化（图3）。随着气候缓解措施的加速推进，气候风险的发生频率及其不利的分配影响可能会减少。然而，这也会对工人、消费者和小企业立即产生成本，且这种成本随缓解努力的速度和范围增加而加剧。 近期气候政策的抗议活动和政策逆转（如图4所示），表明忽视缓解行动的成本与效益不均等分配所带来的后果。 在成本和收益分配缺乏公平性的情况下，气候缓解行动可能会加剧现有的分配影响并创造新的分歧，最终对净零转型努力产生抵触情绪。 确保在设计和实施减缓政策时具有进步性对于建立广泛的公众支持以加速气候行动至关重要。除非所有经济体都能更快地实现脱碳，否则将不可能将全球温度上升控制在《巴黎协定》中规定的工业革命前水平以上1.5°C至2°C的范围内。10国际合作例如通过公正能源转型伙伴关系进行减排融资，对于解决历史上的排放不平等现象至关重要，并最终促进一个公正和有效的全球气候过渡。类似损失与损害基金的努力对于帮助低收入国家应对由气候变化引发的自然灾害造成的损害具有关键作用。然而，除非通过国家和地方政策与立法加速减排行动，到2050年实现净零排放的承诺将变得遥不可及，而无所作为的成本将以指数级方式增加。 本文的目标是阐述政策制定者如何将经济公平融入气候缓解政策，并解锁广泛支持以加速气候行动。首先，本文提出一个经济公平框架，旨在概念化气候缓解行动可能对经济公平产生的风险，从而可能导致或加剧分配不平等。随后，本文提出了一条前进的道路：通过采用一套跨行业的政策指南将经济公平嵌入到缓解政策中（第3部分）。紧接着，第4部分提供了实例说明，阐述了所提出的指南如何最小化气候缓解行动可能带来的潜在经济公平风险。 绘制缓解行动中的经济权益风险图 绿色转型涵盖了广泛的变革：从化石燃料向低碳能源的转变；交通、移动和重工业的绿化；将可持续性嵌入基础设施和建筑环境；农业的绿化；以及循环经济模式的扩大。每个领域的减缓行动都将对工人、消费者和小型企业产生广泛的影响。 世界经济论坛的经济公平框架11(Figure 5) 有助于概念化减缓行动的影响分布。它由七个绿色转型维度组成，这些维度针对需要转型以实现碳中和的高排放和主要经济部门；同时包含五个经济公平维度，反映经济参与的关键组成部分。 来源 实现净零目标需要在绿色转型的各个维度和相应领域进行全面转变。在