地方政府与城投企业债务风险研究报告——吉林篇

联合资信公用评级一部|王默璇张永嘉邹洁谢哲 报告概要 吉林省位于中国东北地区的中部，是中国重要的工业基地和商品粮生产基地。2022年，吉林省经济增速居全国末位，地区生产总值排名在全国各省中仍靠后。吉林省财政收入对上级补助收入依赖明显，一般公共预算收入及政府性基金预算收入规模相对较小；政府负债率及债务率均处于偏高水平。 吉林省经济发展不均衡，省会长春市经济体量远超其他区域。2022年，长春市经济规模以绝对优势位列吉林省首位，吉林市次之，但相较长春市仍有较大差距，其余各州市经济规模相对较小。吉林省各州市财政实力分化明显，其中长春市综合财力相对其他州市较强。2022年，除白山市外，其他州市一般公共预算收入同比均有所下降、面临增收压力；全省各州市财政自给率仍处于较低水平。 从企业层面看，吉林省存续发债城投企业较少，数量及高级别城投多集中于长春市和吉林市；受此影响，城投存量债务主要集中于长春市和吉林市，各州市发债城投企业短期偿债能力指标均较弱。截至2022年底，地方一般公共预算收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障能力相对较弱的城市为吉林市、延边州和长春市，需关注面临集中偿付压力且融资能力受限区域内城投企业的信用风险。 一、吉林省经济及财政实力 1．吉林省区域特征及经济发展状况 吉林省位于中国东北地区中部，是中国重要的工业基地和商品粮生产基地。2022年，吉林省投资和消费增长动能有所减弱，高技术产业投入不足、房地产对地方经济拉动作用下降，外资利用不强，经济增速位于全国各省末位。 吉林省位于中国东北地区的中部，南临辽宁省，西接内蒙古自治区，北与黑龙江省相连，东与俄罗斯联邦接壤，东南部隔图们江、鸭绿江与朝鲜隔江相望，地处由东北亚地理中心位置，具有发展东北亚区域合作的优越区位条件。吉林省下辖长春市（副省级城市）、吉林市、白山市、通化市、辽源市、四平市、松原市、白城市8个地级市及延边朝鲜族自治州（以下简称“延边州”）1个自治州。截至2022年底，吉林省总人口为2347.69万人，其中城镇常住人口1496.18万人，常住人口城镇化率为63.73%。 吉林省是中国重要的工业基地和商品粮生产基地。吉林省地处世界闻名的黑土带，耕地面积703万公顷，约占全省土地总面积的37%，耕地总量位居全国第5位。黑土面积约110万公顷，黑土耕地约83.2万公顷，占全省耕地面积的15.6%。吉林省矿产资源丰富、加工制造业发达，汽车、石化和农产品加工为其三大支柱产业，医药健康、装备制造、光电子（航天）信息、新材料和旅游等为其优势产业。 吉林省经济总量较小，下行压力较大。自2016年以来，区域经济增长缓慢，多年来持续跑输全国增速。2022年，由于公共卫生事件，经济下行压力持续加大，吉林省地区生产总值（GDP）同比下降1.90%至13070.24亿元，增速居全国各省末位；区域人均GDP为5.53万元，在全国处于下游水平。从三次产业发展情况看，2022年，吉林省第一产业增加值1689.10亿元，同比增长4.0%；第二产业增加值4628.30亿元，同比下降5.1%；第三产业增加值6752.84亿元，同比下降1.2%。2022年，吉林省三产结构从2020年的12.7:35.2:52.1变为12.9:35.4:51.7，吉林省GDP构成由第三产业小幅流向第一和第二产业，但整体构成仍以第三产业为主。 从经济增长动能看，投资和消费动能有所减弱，出口增速明显。2022年，吉林省固定资产投资（不含农户）同比下降2.4%。其中，第一产业投资同比增长63.0%，第二产业投资同比增长14.1%，第三产业投资同比下降9.6%；对高技术产业、房地产和金融业的投资增速分别为-39.2%、-32.6%和-51.3%。 吉林省第七次全国人口普查与第六次全国人口普查相比，下辖9个市（州）中仅长春市常住人口有所增加，其他地区常住人口均有不同程度减少，且近四成人口居住在不足200万人的中小城市中。透过长期人口规律来看，当下住宅新增需求面临下行趋势，人口流出导致住房刚需下降，房地产投资及新开工、竣工面积同比亦大幅下降。2022年，吉林省房地产开发投资同比下降34.1%，其中住宅投资同比下降26.5%、办公楼投资同比下降55.4%、商业营业用房投资同比下降56.1%。 社会消费品零售总额3807.72亿元，同比下降9.7%，居民消费动能不足。由于地缘政治和产业链不完整等因素，吉林省与欧盟、俄罗斯贸易频繁，进口大于出口。2022年吉林省货物贸易进出口总值1558.54亿元，比上年同期（下同）增长3.6%，贸易额创八年新高，主要由出口端拉动。其中，出口增长42.1%，高于全国31.6个百分点，增速居全国第5位。2022年，吉林省对俄罗斯进出口实现173.3亿元，同比增长65.0%，规模创历史新高。 在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，吉林省社会经济的活跃程度偏弱，信用供给增量有所下降，2022年社会融资规模增量2537.30亿元，同比少增501.14亿元，2022年底境内金融机构本外币各项存款余额32733.15亿元，较上年底增长10.6%，其中人民币各项存款余额32595.37亿元，增长10.6%；金融机构本外币各项贷款余额26335.42亿元，增长7.0%，其中人民币各项贷款余额26313.82亿元，增长6.9%。但同时，吉林省对外经济利用程度较不充分，2022年实际利用外资额4.49亿美元，下降33.9%；非金融对外直接投资0.60亿美元，下降38.0%。 2023年初以来，吉林省经济运行呈现逐步回稳、持续恢复的势头。2023年1－6月，吉林省地区生产总值为6147.11亿元，同比增长7.70%。其中，第一产业增加值371.52亿元，同比增长4.6%；第二产业增加值2050.69亿元，同比增长5.8%；第三产业增加值3724.89亿元，同比增长9.2%。2023年上半年，吉林省固定资产投资额（不含农户）同比增长0.9%，增速比1－5月份提高11.4个百分点，止住二季度以来逐月回落态势，实现回升。其中，第一产业投资同比增长65.7%，第三产业投资同比增长1.2%。 2016年，国务院先后出台《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》和《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，从维护国家国防、粮食、生态、能源、产业安全的战略高度，着力优化营商环境，大力发展民营经济，建设长吉图开发开放先导区，筑牢祖国北疆生态安全屏障。改造提升装备制造等传统优势产业，培育发展新兴产业，大力发展寒地冰雪、生态旅游等特色产业，深化与东部地区对口合作，推动东北地区经济企稳向好。多项国家级规划落地吉林表明国家对吉林省重视程度较高，吉林省面临着重要发展机遇。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设，重点支持中西部和东北城镇化地区县城建设。2021年9月，国务院发布关于东北全面振兴“十四五”实施方案的批复，批复明确，原则同意《东北全面振兴“十四五”实施方案》，吉林省等人民政府要提高对东北全面振兴重要性、紧迫性的认识，深化改革开放，强化政策保障，优化营商环境，推动实施一批对东北全面振兴具有全局性影响的重点项目和重大改革举措，着力增强内生发展动力。2023年9月份，根据新时代推动东北全面振兴座谈会中讲话，新时代新征程推 动东北全面振兴，要贯彻落实党的二十大关于推动东北全面振兴实现新突破的部署，完整准确全面贯彻新发展理念，牢牢把握东北在维护国家“五大安全”中的重要使命，牢牢把握高质量发展和构建新发展格局，统筹发展和安全。 2．吉林省财政实力及债务情况 2020－2022年，吉林省财政收入主要来自于上级补助收入，一般公共预算收入和政府性基金预算收入规模相对较小。同期，吉林省一般公共预算收入规模在全国排名相对靠后，财政自给率较低。2022年，吉林省一般公共预算收入有所下降，财政收支平衡进一步承压。从政府债务看，吉林省政府负债率及政府债务率均处于偏高水平。 2020－2022年，吉林省一般公共预算收入波动下降，同比分别下降2.90个百分点、增长5.40个百分点和下降16.50个百分点（扣除留抵退税因素后）。其中，2022年，受新的组合式税费支持政策等超预期因素综合影响，吉林省一般公共预算收入下降明显。同期，吉林省税收收入占一般公共预算收入的比重分别为71.15%、70.75%和67.05%，税收占比持续下降。财政支出方面，2020－2022年，吉林省一般公共预算支出波动下降，年均复合下降1.01%。2022年，吉林省一般公共预算支出4044.01亿元，投入民生领域支出占财政总支出比重保持在70%左右：社会保障和就业支出896.9亿元，教育支出497.8亿元，卫生健康支出381.6亿元。2020－2022年，吉林省财政收支缺口有所波动，财政自给率波动下降。同期，吉林省政府性基金收入持续下降，年均复合下降40.16%，主要受国有土地使用权出让收入大幅减少影响，政府性基金收入对土地出让收入依赖程度较高，随着房地产市场走势及政策调控等多方面因素影响，吉林省政府性基金收入仍存在一定的不确定性。 2023年1－6月，吉林省一般公共预算收入完成535.80亿元，同比增长41.2%。其中税收收入361.7亿元，同比增长42.2%；非税收入174.1亿元，同比增长39.2%。收入增速较高，除经济恢复性增长带动外，主要是上年受大规模留抵退税等因素影响，基数较低所致。同期，吉林省一般公共财政支出1934.1亿元，同比增长12.3%。政府性基金收入148.1亿元，同比增长25.3%；其中国有土地使用权出让收入116.7亿元，同比增加20.9亿元，增长21.8%。 2020－2022年末，吉林省政府债务余额持续增长，分别为5221.43亿元、6259.36亿元和7167.6亿元。其中2022年吉林省政府债务余额较上年增长14.51%。2022年政府债务中一般债务为3655.6亿元，较上年增长5.84%，专项债务余额为3512.0亿元，较上年增长25.18%，新发行专项债923.3亿元（主要用于交通基础设施、农林水利、城镇污水垃圾处理、市政建设、保障性安居工程及产业园建设等），偿还专项债213.5亿元；按级次分，省级政府债务余额976.6亿元，占全省政府债务余额的13.6%；市（州）级政府债务余额3211.4亿元，占44.8%；县（市）级政府债务余额2979.6亿元，占41.6%。2020－2022年末，吉林省政府负债率分别为42.41%、47.29%和54.84%，逐年提高；同期，吉林省债务率分别为109.77%、136.44%和173.96%。吉林省政府负债率和债务率在全国各省（自治区、直辖市）中均处于偏高水平。 二、吉林省各州市经济及财政实力 1．吉林省各州市经济实力 吉林省经济发展不均衡，省会长春市经济体量远超其他区域，极化效应十分明显。2022年，长春市经济规模以绝对优势位列吉林省首位，吉林市次之、但相较长春市仍有较大差距，其余各州市经济规模相对较小。 吉林省下辖长春市、吉林市、白山市、通化市、辽源市、四平市、松原市、白城市8个地级市及延边州。从地区生产总值规模来看，吉林省各州市经济实力差异较大。省会长春市经济总量处于领先地位，地区生产总值占全省的比例在50%以上，极化效应十分明显；吉林市经济规模次之，但较长春市有较大差距；其余各州市经济总量均相对较小，2022年均低于千亿元，其中辽源市经济总量排名末位，为501.01亿元。吉林省各地级市辐射带动作用弱，城市间一体化程度较低，人口和资源要素流动亟需加强，产业协调互补性仍需提高，城市群辐射带动效应尚需进一步增强。 产业发展方面，吉林省实施“一主六双”高质量发展战略，构建汽车产业“一核心、三支撑、两聚焦”的区域差异化布局。以长春市为核心，打造世界级汽车整车及零部件研发、生产和售后市场服务基地以及高质