地方政府与城投企业债务风险研究报告－吉林篇

联合资信公用评级一部|刘哲肖士然 报告概要 ⚫吉林省是中国重要的老工业基地及中国面向东北亚的重要窗口，区位和资源禀赋优势突出。2024年，吉林省经济保持增长，但增速低于全国水平，地区生产总值和一般公共预算收入在全国排名仍靠后，城镇化率较低；产业结构持续优化，呈现以第三产业引领的“三二一”的经济发展格局，重点领域投资稳步增长。吉林省财政收入对上级补助收入依赖明显，政府债务负担很重。全面振兴东北政策和图们江区域开发等国家战略助力区域持续发展。⚫吉林省各地市（州）经济发展水平和财政实力分化明显，省会长春市经济体量和财政实力远超省内其他区域，省会城市首位度明显。2024年，全省各州市财政自给率仍处于较低水平，政府性基金收入规模差异显著且表现分化，其中长春市政府性基金收入降幅较大；各地市（州）获得上级补助收入规模较大，对综合财力的贡献度高。⚫作为化债的重点省份之一，吉林省多措并举稳步推进隐债化解工作，并取得一定成效，存量隐性债务降至1000亿元以下，58个市县区隐债清零，融资平台压降56.7%。⚫吉林省存续发债城投企业较少，存量债券多集中于长春市。2024年和2025年1－8月吉林省发债城投企业债券净融资额分别为13.73亿元和-36.50亿元。截至2024年底，各州市发债城投企业短期偿债能力指标均有不同程度下降，“综合财力”对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障指标表现相对较弱的城市为长春市，需关注面临集中偿付压力且融资能力受限区域内城投企业的信用风险。 一、吉林省经济及财政实力 1．吉林省区域特征及经济发展状况 吉林省是中国重要的老工业基地及中国面向东北亚的重要窗口，区位重要性突出，资源禀赋优势明显。2024年，吉林省经济总量及人均GDP处于全国下游水平，城镇化率较低。产业结构不断优化升级，第三产业发挥引领作用。全面振兴东北政策和图们江区域开发等国家战略助力区域持续发展。 区位重要性突出，资源禀赋优势明显。吉林省位于中国东北地区的中部，南临辽宁省，西接内蒙古自治区，北与黑龙江省相连，东与俄罗斯联邦接壤，东南部隔图们江、鸭绿江与朝鲜隔江相望；同时地处由中国东北地区、朝鲜、韩国、日本、蒙古和俄罗斯东西伯利亚构成的东北亚地理中心位置，是中国面向东北亚的重要门户与窗口，具有发展东北亚区域合作的优越区位条件。截至2024年底，吉林省拥有各类自然保护区51个，其中，国家级自然保护区24个。长白山自然保护区被联合国教科文组织确定为“人与生物圈”保护网，被世界自然保护联盟评为国际A级自然保护区。吉林省陆路交通较为发达，全省拥有丰富的自然资源。 吉林省人口持续净流出，城镇化率较低。截至2024年底，吉林省总人口为2317.31万人，人口减少数量由上年的8.28万人增至22.1万人。城镇常住人口1523.89万人，常住人口城镇化率为65.76%，比上年末提高1.04个百分点，低于全国平均城镇化率水平（67.00%）。 吉林省经济总量及人均GDP处于全国下游水平。2024年，吉林省完成地区生产总值14361.22亿元，位居全国各省第26位；GDP增速为4.3%，低于全国平均水平。2024年，吉林省人均GDP为6.17万元，在全国各省市自治区排名第27位，处于下游水平。2025年1－6月，吉林省完成地区生产总值6823.28亿元，同比增长5.7%，经济保持发展。 呈现“三二一”的经济发展格局，第三产业继续发挥引领作用，重点领域投资稳步增长。吉林省工业基础较好，汽车、石化、农产品加工为三大支柱产业，医药健康、装备制造、光电子（航天）信息、新材料、旅游等为优势产业。近年来，吉林省产业结 构有 所 波 动， 三 次 产 业 结 构 由2022年 的12.9:35.4:51.7调 整 为2024年 的 11.1:31.9:57.0，呈现“三二一”的经济发展格局。2024年，吉林省全部工业增加值3804.87亿元，同比增长4.1%。规模以上工业增加值同比增长2.1%。其中，吉林省重点发展的汽车制造、石油化工、食品、信息、医药、冶金建材、电力生产和纺织等八个重点产业增加值比上年增长1.4%；医药制造业，航空、航天器及设备制造业，电子及通信设备制造业等高技术制造业增加值同比增长5.8%。第三产业继续发挥引领作用，2024年，吉林省第三产业增加值同比增长4.4%，占GDP的比重达到57.0%。2024年，吉林省重点领域投资稳步增长，其中，基础设施投资同比增长2.5%，制造业投资增长22.1%，其中高技术产业投资增长18.1%。吉化120万吨乙烯项目主体完工，吉林化纤年产15万吨原丝项目投产，T800高性能碳纤维试生产成功，奥迪PPE、比亚迪弗迪项目竣工投产。长春轨道交通6号线、长太高速等投入运行，沈白高铁、大水网工程、G331及一批道路工程顺利推进。 吉林省是中国重要的工业基地和商品粮生产基地，粮食总产量居全国第四位。工业方面，吉林省加工制造业比较发达，汽车产业是吉林省第一大支柱产业，以一汽集团整车生产为主体，形成了集整车制造、零部件配套、专用车生产为一体的较为完善的汽车产业体系。依托一汽集团、一汽大众、一汽轿车等重点企业，建成世界级汽车整车及零部件研发、生产和后市场服务基地，形成新的竞争优势。农业方面，吉林省是中国重要农业省份，重要商品粮基地，粮食和肉类人均占有量连续多年居全国第一位，农产业加工业是吉林省支柱产业之一。玉米商品量、出口量和人均占有量居全国之首。2024年，吉林省粮食总产量达到4265.97万吨，比上年增产1.9%，连续4年产量超过4000万吨，全国第四的地位进一步巩固。 全面振兴东北政策和图们江区域开发等国家战略助力区域持续发展。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设，重点支持中西部和东北城镇化地区县城建设。2021年9月，国务院发布《关于东北全面振兴“十四五”实施方案的批复》，批复明确，原则同意《东北全面振兴“十四五”实施方案》，吉林省等人民 政府要提高对东北全面振兴重要性、紧迫性的认识，深化改革开放，强化政策保障，优化营商环境，推动实施一批对东北全面振兴具有全局性影响的重点项目和重大改革举措，着力增强内生发展动力。2023年9月，根据《新时代推动东北全面振兴座谈会》中讲话，新时代新征程推动东北全面振兴，要贯彻落实党的二十大关于推动东北全面振兴实现新突破的部署，完整准确全面贯彻新发展理念，牢牢把握东北在维护国家“五大安全”中的重要使命，牢牢把握高质量发展和构建新发展格局，统筹发展和安全。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要健全推动东北全面振兴的制度和政策体系，强调通过改革和制度创新来推动东北地区的经济发展。鉴于吉林省在中国面向东北亚重要门户与窗口的重要地位，国家先后推出了一系列图们江区域开发相关战略：1992年国务院委托国家计委批复了《图们江下游珲春地区综合开发规划大纲》和《中国图们江地区开发规划》，2009年8月，国务院批复《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》，2012年4月，国务院批复设立中国图们江区域（珲春）国际合作示范区，并印发了《关于支持中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设的若干意见》。 中央财政转移支付与再融资债券支持。吉林省在国家发展全局中具有重要的政治和经济地位，国家对其资金及政策支持力度大，可持续性强。国家通过转移支付制度，支持吉林省各项发展。2024年，中央对吉林省税收返还和转移支付合计2967.5亿元，同比下降9.1%，占一般公共预算收入总计的48.19%。 作为化债的重点省份之一，吉林省2024年共发行894亿元再融资债券用于偿还存量债务，再融资债券的发行有效缓解了吉林省到期债务偿还压力。 2．吉林省财政实力及债务情况 2024年，吉林省一般公共预算收入规模在全国排名相对靠后。吉林省一般公共预算收入质量尚可，财政自给率较低，政府性基金收入同比降幅明显，上级补助对综合财力贡献大。2024年末，吉林省政府债务负担很重。 吉林省整体债务负担处于全国下游水平（按照从低到高排序）。2024年，吉林省地方政府债务率和地方政府负债率分别为202.90%和69.59%，在31个省市自治区中分别排名第30位和第28位。 3.吉林省债务化解情况 作为12个化债重点省份之一，吉林省多措并举稳步推进隐债化解工作，并取得一定成效，存量隐性债务降至1000亿元以下，58个市县区隐债清零，融资平台压降56.7%。 《吉林省人民政府关于2024年度地方政府债务管理情况的报告》指出，2024年政府通过一系列举措加强政府法定债务管理，健全完善全流程管理机制，具体措施包括：第一是发挥债券资金补短板、惠民生、扩投资的作用，2024年吉林省共发行新增债券739.5亿元，支持交通、农业、医疗、市政、产业园等领域1000多个项目建设，保障了沈白高铁、白山至临江高速公路、奥迪PPE等省重大项目资金需求；第二是以全周期管理提升专项债券效能，包括完善专项债券管理制度机制、强化专项债券管理督导和严格收益管理等。 2025年7月，《吉林省人民政府关于2024年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到，要稳步推动重大风险防范有效化解，推动资产资源有效盘活变现，增加化债资金来源，用足用好国家一揽子增量政策，多措并举推进化债工作。2024年以来，吉林省存量隐性债务降至1000亿元以下，58个市县区隐性债务清零，占全部市县区的82.9%；压降融资平台187家，压降比例56.7%。 债务置换方面，2025年，财政部核定下达吉林省新增债务限额804亿元，较年初财政预算新增债务限额362亿元。截至2025年6月底，吉林省已发行新增债券226.4亿元，其中：一般债券89.5亿元，专项债券136.9亿元，有力支持了铁路、高速公路、农林水利、社会事业、市政、产业园区基础设施等公益性项目建设。 利差方面，2021年6月之前吉林省城投债发行利差整体呈上行趋势，2023年2月以来发行利差整体震荡下行；随着各项化债措施的持续实施，吉林省城投债利差有所收窄。 二、吉林省地市（州）经济及财政状况 1．吉林省各地市（州）经济实力 吉林省各地市（州）经济发展较不均衡，省会长春市经济体量远超其他区域，省会城市首位度明显。2024年，长春市经济规模以绝对优势位列吉林省首位，吉林市次之、但相较长春市仍有较大差距，延边州和松原市经济体量突破千亿元，其余各州市GDP体量较小。 吉林省下辖长春市、吉林市、白山市、通化市、辽源市、四平市、松原市、白城市8个地级市及延边朝鲜族自治州（以下简称“延边州”）。 根据《吉林省国土空间规划（2021—2035年）》，吉林省构建“一圈三区四轴”的城镇空间格局，“一圈”为长春都市圈，“三区”为白洮城镇集聚区、延珲城镇聚集区和通白城镇聚集区，“四轴”为沿中蒙俄开发开放经济带、哈大先进制造业发展轴、 集双门户发展轴和沿图们江鸭绿江开发开放发展轴。 依靠区域特色形成多类型产业园区，吉林省全面实施“一主六双”高质量发展战略，汽车产业为吉林省第一大支柱产业，构建了差异化布局发展策略。从产业分布来看，吉林省各地市（州）依托自身资源优势发展相关产业，拥有省级开发区56个，国家级经济技术开发区5个，国家级高新技术产业开发区5个，海关特殊监管区域2个，边境/跨境经济合作区2个。吉林省实施“一主六双”高质量发展战略，即长春经济圈规划、“双廊”、“双带”、“双线”、“双通道”、“双基地”、“双协同”，从战略层面对接国内国际双循环、融入新发展格局、打造新发展优势，实现全省资源利用、要素优化、集约发展、优势再造。同时，构建汽车产业“一核心、三支撑、两聚焦”的区域差异化布局；以长春市为核心，打造世界级汽车整车及零部件研发、生产和售后市场服务基地以及高质量发展示范区；以吉林市、四平市和辽源市为支撑，构建区域特色产业集群。 吉林省各地市