地方政府与城投企业债务风险研究报告—西藏自治区篇

联合资信公用评级二部|魏兰兰张宇潘跃升 报告概要 西藏自治区地处中国西南边陲，战略地位突出，中央政府援助扶持政策力度很大。2020－2022年，西藏自治区经济总量持续增加但增速逐年放缓，固定资产投资总额持续下降，产业结构较为稳定，西藏自治区经济总量整体规模相对其他省份较小，人均GDP处于全国中等偏下水平。西藏自治区一般公共预算收入全国排名第31位，一般公共预算收入稳定性一般，财政自给率远低于全国平均水平，上级补助收入对西藏自治区财力贡献很大。西藏自治区政府债务规模小，政府负债率低，政府偿债能力对上级补助依赖度高。 从地市层面看，西藏自治区各地市（区）差距较大，首府拉萨市经济和财政实力明显高于其他地市（区）。近年来自治区各地市（区）政府债务余额持续快速增长，各地市增速差异较大，但债务负担相对较轻，各地市（区）政府偿债能力对上级补助收入依赖度高。 从企业层面看，西藏自治区有存续债的城投企业4家，存续债券规模持续增加但与全国其他省份相比很小，地方政府化解存续债务压力小。发债城投企业债务负担保持相对稳定且间接融资成本低，但短期偿债能力呈弱化趋势；自身融资能力逐年下降，需关注区域内融资环境变化及城投企业的再融资情况。整体看，西藏自治区全区综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务余额”的支持保障能力很强。 一、西藏自治区经济及财政实力 1．西藏自治区区域特征及经济发展状况 西藏自治区地处中国西南边陲、青藏高原的西南部，战略地位突出。2020－2022年，西藏自治区经济总量持续增加但增速逐年放缓，固定资产投资总额持续下降，产业结构较为稳定，西藏自治区经济总量整体规模相对其他省份较小。2023年上半年，西藏自治区经济总量持续增加，三产增加值呈现不同程度增长。多年以来，国家出台多项对西藏自治区的援助政策，自治区政府亦出台多项政策发展经济，有望进一步提升西藏自治区基础设施建设和经济发展水平。 西藏自治区（以下简称“西藏”或“自治区”），地处中国西南地区，是中国五个少数民族自治区之一。西藏位于青藏高原西南部，北邻新疆，东接四川，东北紧靠青海，东南连接云南，周边与缅甸、印度、不丹、尼泊尔接壤，国境线长达4000多公里，是中国西南边陲的重要门户，战略地位突出。西藏总面积120.28万平方公里，约占全国总面积的1/8，平均海拔在4000米以上。西藏地貌大致可分为喜马拉雅山区、藏南谷地、藏北高原和藏东高山峡谷区。此外，西藏是中国湖泊最多的地区，湖泊总面积约占全国的30%。 西藏自然资源、水资源及矿产资源丰富，部分矿产资源储量位居全国前列。自然资源方面，西藏各类天然草场面积约占全国天然草场面积的26%，森林覆盖面积约占全国森林面积的5.5%，森林总蓄积量占全国总蓄积量的14%。水资源方面，西藏平均径流总量约3590亿立方米，年平均天然水能蕴藏量约为2亿千瓦，约占全国的30%。矿产资源方面，西藏已探明矿产资源70余种，查明矿产资源储量的26种，已开发利用22种，优势矿种主要包括铜、铬、硼、锂、铅、锌、金、锑、铁，以及地热、矿泉水等，矿产资源潜在价值万亿元以上。其中铬、工艺水晶、刚玉、高温地热、铜、高岭土、菱镁矿、硼、自然硫、云母、砷等11种矿产资源储量居全国前五位。 西藏是我国人口最少、人口密度最低的省区。西藏人口分布很不平衡，主要集中在南部和东部，其中，雅鲁藏布江中游及其主要支流拉萨河与年楚河流域，是人口最稠密的地区。根据2022年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报，截至2022年底，西藏常住人口364万人，其中，城镇人口136万人，占37.36%，乡村人口228万人，占62.64%。 交通运输方面，2022年，西藏全年货物运输周转量130.88亿吨公里，比上年下降13.2%。其中，铁路运输27.63亿吨公里，下降11.4%；公路运输102.79亿吨公里，下降13.6%；民航运输0.15亿吨公里，下降55.0%；管道运输0.31亿吨公里，下降18.4%。西藏全年旅客运输周转量53.29亿人公里，下降44.1%。其中，铁路运输11.56亿人公里，下降24.9%；公路运输10.09亿人公里，下降31.7%；民航运输31.64亿人公里，下降51.5%。 经济运行方面，2020年以来西藏经济保持增长，但增速逐年放缓。2020－2022年， 西藏地区生产总值（GDP）分别为1902.74亿元、2080.17亿元和2132.64亿元，按可比价计算，分别较上年增长7.8%、6.7%和1.1%，其中2022年增速同比大幅下降主要系占比较大的第三产业增加值下降影响所致。西藏三次产业结构由2020年的7.9：37.6：54.5调整为2022年的8.5：37.7：53.8，仍以服务业和旅游业等产业为主，产业结构较为稳定。2020－2022年，西藏人均GDP逐年提高，2022年西藏人均GDP为全国平均水平的0.68倍，位居全国第25名。2022年，西藏全部工业增加值201.93亿元，较2021年增长11.3%；规模以上工业增加值增长13.0%。分行业看，采矿业增加值增长32.0%，制造业增加值下降17.9%，电力、热力、燃气及水生产和供应业增加值增长18.0%。 固定资产投资方面，2020－2022年，西藏全社会固定资产投资总额持续下降，其中2022年下降18.0%（不含跨省项目投资）。按产业分，第一、三产业投资分别下降0.5%、25.9%，第二产业投资增长9.8%；按行业分，房地产业投资下降47.5%，采矿业投资下降1.5%，制造业投资下降46.4%，电力、热力、燃气及水的生产和供应业投资增长40.2%，水利、环境和公共设施管理业投资增长32.7%。其中，2022年西藏房地产开发投资60.68亿元，比上年下降57.3%；房地产开发施工房屋面积697.56万平方米，比上年下降26.2%；竣工房屋面积35.79万平方米，下降59.3%；商品房销售面积59.59万平方米，下降57.7%；商品房销售额50.72亿元，下降58.3%。 2023年1－6月，西藏地区生产总值1069.60亿元，同比增长8.4%，得益于2023年上半年服务及旅游业回暖，经济增速较2022年全年大幅提升。具体来看，第一产业增加值51.52亿元，同比增长6.4%；第二产业增加值392.86亿元，同比增长12.1%；第三产业增加值为625.22亿元，同比增长6.7%。 鉴于西藏特殊的地理条件和历史文化，我国政府高度重视西藏的和谐稳定发展，中央及各省市政府在财政、金融、教育、党政干部、项目建设及投资等各方面给予了西藏持续有力的援助扶持，推动了自治区经济的快速发展。2020年以来，自治区在复工复产、扶贫资金的使用、产业技术创新体系建设及推动西藏地区高质量发展等方面出台了一系列的政策，有力保障了自治区经济的快速发展。未来西藏将持续推进西部地区的开发，加速完善基础设施建设；招商引资、专项扶贫资金及重点产业等相关优惠创新政策的下达将使得产业现代化水平进一步提升。 2．西藏财政实力及政府债务情况 2020－2022年，西藏一般公共预算收入规模持续下降且在全国排名末位。西藏上级补助收入规模持续快速增长，对综合财力的贡献程度很高。西藏政府负债率低，债务率为全国省级政府最低，政府偿债能力对上级补助依赖度高。2023年1－8月，西藏一般公共预算收入规模增速较快。 2020－2022年，西藏一般公共预算收入规模持续下降，主要受减税降费和增值税留抵退税政策影响，其中税收收入占一般公共预算收入的比重分别为64.82%、65.94%和59.09%，西藏一般公共预算收入规模相对较小且稳定性一般。同期，西藏政府性基金收入持续快速下降，主要受国有土地使用权出让收入下降影响。2020－2022年，西藏一般公共预算支出波动上升，财政自给率呈下降趋势，2022年仅为6.93%。2020－2022年，西藏上级补助收入持续增长，占综合财力的比重保持在80.00%以上，对西藏综合财力的贡献程度大；其中一般性转移支付收入持续增加且占比保持在80%以上，西藏对上级补助收入支配能力较强。 2023年1－8月，西藏实现一般公共预算收入153.30亿元，同比增长30.30%；一般公共预算支出1550.60亿元，同比增长17.20%。 2020－2022年，西藏政府债务余额快速增长，2022年底为567.93亿元，在全国各省区市中最小。2020－2022年，西藏负债率及债务率均持续上升，考虑到中央政府每年大规模的转移支付支持，西藏政府债务负担轻。 二、西藏自治区各地市（区）经济及财政实力 1．西藏自治区各地市（区）经济发展状况 西藏自治区各地市（区）经济实力均较弱且差距较大，经济增速较2021年有所放缓，发展相对不均衡，自治区首府拉萨市经济实力明显高于其他地区。 西藏自治区辖6个地级市、1个地区，按地理位置分为藏中南（拉萨市、日喀则市、山南市）、藏东（昌都市、林芝市）和藏西北（阿里地区、那曲市）地区。 从自然环境看，自治区西部和北部平均海拔较高（4500米以上），整体气候严寒且冰冻期较长；东部和南部平均海拔在3100米~4000米，气候相对温暖湿润。从资源禀赋看，拉萨市、日喀则市、山南市、那曲市和阿里地区蕴藏大量矿种和矿产，林芝市拥有较为丰富的太阳能、水能等清洁能源。从人口密度看，若采用各地市（区）第七次全国人口普查主要数据公报中常住人口数据计算，人口密度最大的地级市为拉萨市（29.42人/平方公里），昌都市次之（6.92人/平方公里），阿里地区人口密度最小（平均每平方公里不足1人）。从交通条件看，西藏交通网络系统以拉萨为中心，青藏铁路和青藏、川藏、中尼等公路运输网都能够直达拉萨市，贡嘎机场也为拉萨市带来更大的交通便利；相较之下，阿里地区受地理环境复杂等因素影响，交通条件比较落后；昌都市因处于横断山区，雨季引发的泥石流等自然灾害经常中断交通。 从GDP规模看，西藏各地市（区）中拉萨市GDP规模最大，2022年为747.57亿元。2022年，藏中南地区的拉萨市、日喀则市、山南市GDP合计占西藏自治区经济总量的66.08%；藏东地区的昌都市和林芝市经济总量分别位列西藏自治区各地市（区）的第3位和第5位；藏西北地区经济总量排名靠后。自治区各地市（区）经济规模分化明显。 从GDP增速看，2022年，西藏各地市（区）经济增速均较2021年有所放缓。西藏各地市（区）整体工业基础相对薄弱，产业结构以第三产业为主，且由于地理位置、人口和气候等原因，招商引资相对于内陆地区难度较大，西藏各地市（区）经济发展存在一定制约因素。西藏自治区国境线长达4000多公里，是重要的国家安全屏障和生态安全屏障，战略地位重要，且中央政府为西藏提供了诸多特殊优惠政策，内地发达省份（市）对西藏也有定向援助，西藏各地市（区）经济发展有较大潜力。 根据《西藏自治区“十四五”及中长期铁路网规划西藏自治区发展和改革委员会2022年12月》（藏发改铁航〔2022〕797号文件），未来西藏将构建“两纵三横”铁路主通道（西藏境内总规模约5948公里）。在十四五期间，西藏自治区将重点高质量推进川藏铁路建设、全面启动沿边铁路通道建设、有序推进边境口岸铁路建设。 同时，西藏自治区将着力构建“一核一圈两带三区”发展新格局，其中“一核”即做大做强拉萨核心增长极，“一圈”即打造三小时经济圈，“两带”即加快建设边境沿线发展带、繁荣发展铁路经济带，“三区”即藏中南重点开发区、藏东清洁能源开发区和藏西北生态涵养区。西藏各地市（区）未来发展规划和路径清晰，佐以中央政府各类扶持政策，经济发展能够得到有力保障。 2．西藏自治区各地市（区）财政实力及政府债务情况 近年来西藏自治区大部分地市（区）综合财力呈增长趋势，上级补助收入是地方综合财力最主要来源。各地市（区）中，拉萨市一般公共预算收入规模处于领先地位且税收稳定性较强，但财政自给能力较弱；其他地市（区）一般公共收入规模均较小且稳定性一般（除山南市稳定性较强），财政自给能力弱；各地市（区）上级补助收入规模较大。同时